Mediante la creación de un Grupo Impulsor Interinstitucional para la Elaboración de la Política Nacional de Cuidados (GIPC), liderado por el Ministerio de la Mujer, con el apoyo de organismos internacionales y del que forma parte el Instituto de Previsión Social (IPS), Paraguay apunta a una “transformación cultural” con la presentación de un proyecto de ley que ponga en funcionamiento un Sistema Nacional de Cuidados (SINACUP) destinado a personas en situación de dependencia, entre ellas personas mayores que lo requieran, y a reconocer los derechos de las personas que cuidan, con o sin remuneración.
Paraguay es uno de los países miembros del Programa – y de la región – que presenta un esquema de envejecimiento moderado. Esto se expresa en una transición demográfica que refleja una progresiva reducción de la fecundidad y la persistencia en la reducción de las tasas de mortalidad que han acelerado el proceso de envejecimiento poblacional del país. De acuerdo a los datos de la Encuesta Permanente de Hogares Continua (EPHC, 2021), la población de personas de 60 y más años representa un 10,4% del total.
Otro dato que refleja este escenario es la proyección del crecimiento sostenido del índice de envejecimiento, relación que muestra el número de mayores (en este caso las estadísticas oficiales toman a las personas desde los 65 años, por lo que podrían incrementarse las cifras si se partieran desde los 60) por cada 100 niños/as (de 0 a 14 años), que arrojaba un cociente de 23,2 para 2020 y de 28,0 para 2025. Dichas cifras no sólo muestran la gradualidad de este proceso, sino también confirma una aceleración sustancial durante los próximos años, según datos de la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP) y del Instituto Nacional de Estadística (INE).
Si bien la demanda de cuidados en el país sigue creciendo de manera más concentrada en la niñez, el efecto de la transición empuja al crecimiento también en las edades avanzadas. El coeficiente de dependencia de cuidado, desarrollado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2018), que pondera la probabilidad de requerir apoyos en distintos grupos de edad y que se obtiene a través de una relación entre el grupo de edad que requiere cuidados sobre el total de personas que proporcionan los mismos, establece que entre 2015 y 2030 la demanda de personas mayores en Paraguay crecerá casi un punto porcentual, dejando esta cifra cercana al 4%. Lo que este indicador ayuda a explicar es que con el envejecimiento poblacional la demanda de cuidados irá cambiando y trasladándose, en parte, hacia las necesidades de las personas mayores.
En este escenario, y en relación al eje temático de este boletín, otras estadísticas oficiales se tornan relevantes a la hora de caracterizar el sector y pensar respuestas posibles y adecuadas a los desafíos actuales y futuros sobre las demandas de cuidados en la vejez: a) el crecimiento en términos relativos de los hogares unipersonales, con un incremento que llegará al 70,5% en el período 2010-2025, donde las personas mayores de 65 años son las que tienden progresivamente a formar este tipo de hogares por sobre el resto de los grupos de edades; b) el 45,7% de la población mayor paraguaya tiene algún tipo de discapacidad (CENSO, 2012), donde predomina la visual con 76,3% y le sigue con un 47,4% las motrices; y c) si bien se mantiene la tendencia de una vejez mayoritariamente urbana como en toda la región, Paraguay sostiene casi un 39% de mayores de 60 años que residen en zonas rurales.
Con todo, lo que atraviesa esta realidad es quién ejerce y ejercerá esta labor de cuidados y apoyos a los grupos que lo requieran. Aquí, como en Iberoamérica, la desigualdad de género en la división sexual del trabajo sigue presente. La primera Encuestas de Uso del Tiempo (EUT, 2016) realizada en el país ha sido de gran ayuda para visibilizar esta situación que, por supuesto, se profundizó y se hizo más evidente a partir de la pandemia por COVID-19. La contundencia de los datos obtenidos en este estudio da cuenta de que, en promedio, las mujeres paraguayas dedican 28,7 horas semanales a las 12,9 que realizan los varones de trabajo no remunerado.
LAS MUJERES PARAGUAYAS DEDICAN 28,7 HORAS SEMANALES A LAS 12,9 QUE REALIZAN LOS VARONES DE TRABAJO NO REMUNERADO (QUE INCLUYE AL TRABAJO DE CUIDADOS)
Vale destacar, que la EUT 2016 ha incluido como trabajo no remunerado las actividades vinculadas a la prestación de servicios para integrantes del hogar, para otros hogares o para la comunidad, sin remuneración y referidos al trabajo doméstico, de cuidados y a las actividades de producción de bienes de autoconsumo agropecuario. En este sentido, el 57,1% de las mujeres mayores de 14 años realiza tareas de cuidados a miembros del hogar, con una carga promedio de 12,9 horas semanales, por sobre el 42,9% y las 7,5 horas que ejercen los varones. De estos números, las mujeres predominan también en el cuidado y apoyo a miembros de 60 y más años, dedicando 6,2 horas a la semana en tanto que los varones suman 5,7.
Estos aspectos mencionados hasta aquí explican, en parte, la necesidad de repensar y reorganizar el trabajo del cuidado a partir de políticas públicas que garanticen el derecho a cuidar y ser cuidado/a, y el reconocimiento de esta labor como un trabajo remunerado que debe redistribuirse de manera equitativa y profesionalizarse para impactar positivamente en la vida de las mujeres e indirectamente en la de las personas destinatarias. La pandemia recrudeció algunos escenarios planteados, por eso, Paraguay avanza hacia el desarrollo de una Política Nacional de Cuidados que dé respuesta, contención y formalice todos los ejercicios y prácticas vigentes en el país.
Un recorrido necesario para comenzar a transformar
Desde el 2012, el Estado Paraguayo, viene impulsando un diálogo político y técnico con diversos sectores de la sociedad sobre la temática de cuidados. Dicho proceso ha sido impulsado desde el Ministerio de la Mujer – con el apoyo internacional de ONU Mujeres – y tuvo su primer paso instituyente a nivel nacional en 2016 a partir de la conformación del Grupo Impulsor Interinstitucional para la Elaboración de la Política Nacional de Cuidados (GIPC), un colectivo formalizado luego por Decreto N°1783/2019 e integrado por 13 instituciones públicas, para la construcción conjunta de una política nacional en este ámbito.
El Instituto de Previsión Social (IPS) es uno de los organismos que, bajo el liderazgo del Ministerio de la Mujer y con el apoyo de ONU Mujeres, conforman dicho grupo promotor. Las restantes instituciones públicas que lo conforman son la Unidad Técnica del Gabinete Social de la Presidencia de la República, la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social, el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de la Niñez y la Adolescencia, Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de la Justicia y el Ministerio de Educación y Ciencias, la Secretaria de los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad con Discapacidad, y el Instituto Nacional de Estadísticas.
Como resultado del trabajo inicial que realizó el GIPC, con el apoyo de la Unión Europea, a través del Programa Eurosocial+, y la cooperación de ONU Mujeres, en enero de 2020 se publica el “Documento Marco para el Diseño de una Política Nacional de Cuidados en el Paraguay”, un material basal y nodal que estableció los ejes y contenidos mínimos como parte de una plataforma que impulsó la discusión social e institucional para una política nacional de cuidados y su constitución como uno de los pilares en el seno del Sistema de Protección Social «VAMOS!» del país.
En sus fundamentos, dicho documento deja claro que este proceso de construcción de políticas de cuidados apuntará más allá de la generación de acciones hacia la dependencia e intentará “una transformación cultural: la transformación de la división sexual del trabajo en el marco de modelos generalmente de corte familistas por modelos solidarios y corresponsables”. Y, al respecto, advierte sobre la importancia de actuar ante el desequilibrio que existe en la organización social del cuidado en el país, que “se basa principalmente en el trabajo no remunerado que las mujeres realizan al interior de los hogares” (agudizado en tiempos de pandemia). De allí, la necesidad de construir “políticas públicas para reconocer, reducir y redistribuir el trabajo de cuidados y promover un cambio”.
Al mismo tiempo, este documento marco ofrece lineamientos concretos para la política de cuidados, en este caso, aquellos destinados a las “Personas Adultas Mayores en situación de dependencia”. Concretamente, allí se establece la creación o adaptación de instrumentos de valoración de la dependencia, para que contribuyan a medir las necesidades de apoyo en las actividades de la vida diaria (AVD) e incorporar aspectos relacionados a factores contextuales socioeconómicos y culturales. Asimismo, define dos ámbitos de cuidados: a) “dentro del hogar”, donde dispone programas de cuidados domiciliarios para apoyar las AVD y la teleasistencia como servicio de emergencia; y b) “fuera del hogar”, que insta a fortalecer los centros existentes (tanto del IPS como públicos) y ampliar su cobertura para ofrecer una atención integral diurna, con el objetivo de mejorar o mantener la autonomía personal y apoyar a las familias y a cuidadoras/es.
En el recorrido, el GIPC fue avanzando en la elaboración de una ley de cuidados, proceso que también contó con la asistencia técnica del Programa “Apoyo a la Implementación de la Agenda 2030 en Paraguay”, implementado por la Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas (FIIAPP) con financiamiento de la Unión Europea. Es así que el 24 de agosto de 2021 se llevó a cabo el taller “Cuidados y políticas públicas: conceptos clave para su implementación”, dirigido a funcionarias/os del Ministerio de la Mujer, donde las/os especialistas que participaron concluyeron en la necesidad de “reorganizar el trabajo de cuidados y reasignar responsabilidades” para reducir radicalmente el impacto en la vida de las mujeres, que se traduce en “sobrecarga de tareas, falta de tiempo, desvalorización en sus trabajos remunerados, exclusión de derechos laborales e incluso dificultades para incorporarse al mercado laboral”.
Del evento participó Ernesto Abdala, coordinador del mencionado Programa, y apuntó que avanzar hacia una política nacional de cuidados le permitirá al país alcanzar la meta 5.4 del Objetivo de Desarrollo Sostenible 5 (ODS), sobre “Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas”, que insta a “reconocer y valorar los cuidados y el trabajo doméstico no remunerados mediante servicios públicos, infraestructuras y políticas de protección social, y promoviendo la responsabilidad compartida en el hogar y la familia”. En consonancia, Celina Lezcano, ministra de la Mujer, y Lilian Fouz, viceministra de Igualdad y No Discriminación, concluyeron en que este avance marcará un hito en la historia de Paraguay, que tendrá impacto a nivel regional y global, y que se dará un importante “paso a la cultura de igualdad” cuando el derecho al cuidado sea ejercido por toda la población.
LA NECESIDAD DE CONSTRUIR “POLÍTICAS PÚBLICAS PARA RECONOCER, REDUCIR Y REDISTRIBUIR EL TRABAJO DE CUIDADOS Y PROMOVER UN CAMBIO”
De esta manera, en diciembre del 2021, el GIPC presenta al Poder Legislativo el anteproyecto de ley que propone la creación de un Sistema Nacional de Cuidados del Paraguay (SINACUP). Su misión es promover una nueva organización social del cuidado, garantizando este derecho universal, mediante una articulación entre el sector público, el privado y la sociedad civil donde se establezcan políticas con enfoque de derechos que aseguren la progresividad en el acceso a los servicios de cuidados, atendiendo en primer lugar a los grupos priorizados: niñas y niños, adolescentes, personas en general en situación de dependencia por diferentes motivos, tanto personas adultas mayores como personas con discapacidad de todas las edades, así como los derechos de las personas que cuidan, ya sea de forma remunerada o no.
Ya en marzo de este año, como parte de los avances en la construcción de consensos y seguimiento parlamentario de la presentación, se realizó el seminario virtual «Hacia un Sistema Nacional de Cuidados en Paraguay», promovido por el Ministerio de la Mujer, con el apoyo del Programa EUROsociAL+ y del Programa FIIAPP. La actividad tuvo múltiples objetivos, entre ellos: a) generar un espacio de reflexión y diálogo entre actores políticos y sociales del país sobre la importancia de impulsar un sistema nacional como pilar del bienestar social; b) poner en discusión los fundamentos que sostienen la necesidad de instalar sistemas de cuidados en América Latina y el Caribe; c) compartir buenas prácticas de Europa y América Latina en la construcción e implementación de políticas de cuidados a nivel nacional y subnacional; y d) presentar el proyecto de ley y la hoja de ruta del gobierno en la construcción del SINACUP.
A mediados de 2022, el 8 de junio, el Ministerio de la Mujer promovió un “Encuentro Regional sobre Políticas de Cuidados”, con la misión de intercambiar experiencias en relación a los avances en los sistemas integrales de cuidados en la Región, impulsada principalmente por la Recomendación N°04/21 del MERCOSUR. Asimismo, se trató tanto rol de los sistemas estadísticos nacionales en la cuantificación de la valorización económica del trabajo no remunerado de los hogares, como la importancia de visibilizar el valor del tiempo y su incidencia en el desarrollo nacional. El evento presencial se realizó en el Hotel “Guaraní” de la ciudad de Asunción y contó con la participación de autoridades locales y regionales; expertas/os internacionales; autoridades y equipos técnicos del GIPC; y organismos cooperantes.
También en junio, el Ministerio de la Mujer y representantes del GIPC, participaron de un espacio de diálogo político entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo sobre la aprobación del proyecto de ley presentado para la creación del SINACUP, organizado por el ministerio y la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados del Paraguay. La actividad se desarrolló en la Cámara de Diputados/as y contó con la presencia de expertas Internacionales, miembros de las Comisiones de Derechos Humanos; de Legislación y Codificación; Familia y Tercera Edad; Presupuesto; Juventud y Desarrollo; Equidad Social y Género y el equipo técnico del ministerio.
En su alocución, la ministra Lezcano destacó el trabajo conjunto y articulado de ambos Poderes para este cometido y reafirmó el compromiso del ministerio, como miembro del GIPC y como órgano rector nacional de las políticas de género, para desarrollar las condiciones necesarias de aprobación de la normativa; para construir un plan de acción que aglutine y maximice el esfuerzo de todas las instituciones del Estado que implementarán directa e indirectamente esta política; y para convocar a todos los sectores de la sociedad, con el apoyo de la cooperación internacional, a la construcción de un sistema que tienda a la universalidad, con calidad, corresponsable y que promueva la autonomía personal.
Otra de las actividades destacadas en este recorrido, fue la convocatoria coordinada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) denominada «Soluciones para la Oferta de Cuidados». El evento se realizó el 18 de julio de 2022 y contó con la presencia de la ministra Lezcano; la representante del BID en el Paraguay, Edna Armendáriz, y la representante de ONU Mujeres, Malene Heinrich, como miembros de la Comisión de Selección Final. La actividad incluyó, además, el lanzamiento de la campaña nacional “Creando un nuevo cuidado”, a cargo de Lezcano, quien señaló que esta acción está pensada “en las personas que, a lo largo de su vida, requieren y asumen la responsabilidad de recibir o proveer cuidados”.
La propuesta ganadora de dicha iniciativa fue comunicada a principios de agosto y fue premiada con un monto no reembolsable destinado al diseño o implementación de la solución presentada. Se destaca que la iniciativa laureada, denominada “Revitaliza”, consiste en un programa integral de apoyo a personas mayores en situación de dependencia y sus cuidadores en el Bañado Tacumbú (un barrio con altos niveles de vulneraciones de Asunción). Mediante una alianza entre el sector privado y la sociedad civil, este proyecto se propone la formación de cuidadores, la creación de una cooperativa de trabajo que organice a prestadores del servicio y la conformación de un centro de día que albergue a mayores que necesiten cuidados para que, a su vez, sus cuidadores puedan brindar sus servicios fuera de la comunidad y generar ingresos formales extras.
A finales de agosto, del 22 al 26, se llevaron adelante las “Jornadas sobre la Construcción de la Política de Cuidados”. Las mismas tuvieron el propósito de seguir avanzando en dicho proceso. Nuevamente, el Ministerio de la Mujer con el apoyo de ONU Mujeres, coordinaron numerosas reuniones en múltiples espacios de trabajos con autoridades, equipos técnicos, representantes del GIPC, diputadas/os, consultoras/es internacionales e integrantes de las comisiones dictaminantes del proyecto de ley que crea el SINACUP.
A la fecha, el proyecto de ley permanece en la Cámara Baja, con dictamen favorable de la Comisión de Derechos Humanos, emitido con modificaciones “a fin de conseguir un mayor alcance y aplicabilidad” en mayo de 2022, y recientemente, a mediados del mes de noviembre, obtuvo dictamen de aprobación de la Comisión de Familia y Tercera Edad. Ahora deberá esperar a su tratamiento para luego pasar a la Cámara Alta y continuar expectante el trámite legislativo hacia su aprobación y posterior promulgación.
* Ver nota completa en el Boletín 28, «El trabajo de cuidadoras y cuidadores de personas adultas mayores, en especial, tras la crisis generada por el COVID-19» del PICSPAM.
