En el marco del fortalecimiento de los derechos de las personas mayores, el Instituto de Mayores y Servicios Sociales (Imserso), entidad adscrita al Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, avanza en la promoción de la autonomía personal y la atención a las situaciones de dependencia de las personas mayores. Con reformas legislativas y estrategias de cuidado a nivel europeo y nacional, impulsa una estrategia que busca un modelo basado en la vida independiente, la plena inclusión y la participación comunitaria de las personas en situación de dependencia, respetando su voluntad, deseos y preferencias, y permitiéndoles tomar decisiones con los apoyos necesarios.
El deseo de vivir plenamente y alcanzar la autorrealización es inherente a todas las personas. Sin embargo, estos objetivos se vuelven inalcanzables si los derechos fundamentales, como la libertad, la igualdad y la dignidad son ignorados o limitados. Esta es la situación que enfrentan muchas personas con discapacidad. A pesar de los significativos avances sociales, todavía encuentran barreras que les impiden acceder a espacios, servicios o procesos que no contemplan sus necesidades específicas o que les restringen activamente su participación.
Existen numerosos obstáculos que no permiten que las personas con discapacidad puedan ejercer plenamente sus derechos, lo que se traduce en una exclusión social que debe ser abordada de manera decidida por las autoridades. Promover medidas que fomenten la igualdad de oportunidades y eliminar las barreras que imposibilitan su integración es un desafío al que deben responder los Gobiernos.
El marco legal y las políticas públicas en materia de discapacidad deben intervenir en la estructura social y sus manifestaciones materiales o relacionales, que a menudo marginan a las personas con discapacidad de la vida social común. El objetivo es que puedan ser participantes activos y sujetos de derechos, viviendo en condiciones de igualdad como el resto de la ciudadanía.
En el caso de España, las políticas integrales para atender las necesidades de las personas en situación de dependencia se basan en un marco normativo que combina reformas legislativas y medidas nacionales. Asimismo, este marco está guiado por instrumentos internacionales de derechos humanos, como la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, y por recomendaciones europeas, como la Estrategia Europea de Cuidados.
Un nuevo Instrumento de Protección de Derechos para Las personas con discapacidad
Uno de los aspectos más recientes y destacados en la promoción de los derechos de las personas con discapacidad en España es la reforma del artículo 49 de la Constitución, efectuada el 15 de febrero de 2024, la cual representó un avance significativo, alineando la legislación nacional con los principios de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, cuyo objetivo es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en igualdad de condiciones de todos los derechos humanos y libertades fundamentales.
Dicha Convención enfatiza, en su artículo 9, la necesidad de garantizar la accesibilidad universal, mientras que el artículo 12 proclama la capacidad jurídica de las personas con discapacidad en igualdad con las demás en todos los aspectos de la vida. El artículo 19 reconoce su derecho a vivir de forma independiente y ser incluidas en la comunidad, eligiendo cómo, dónde y con quién vivir. Finalmente, el artículo 28 subraya el derecho a un nivel de vida adecuado y a la protección social.
Se destaca que, tras la reforma, el artículo 49 de la Constitución Española adoptó un enfoque de derechos humanos en el tratamiento de la discapacidad, obligando a los poderes públicos a implementar políticas que aseguren la autonomía e inclusión social de las personas con discapacidad en entornos accesibles para todos. Además, esta modificación atendió las necesidades específicas de mujeres y niños con discapacidad, y estableció la regulación legal de los derechos de las personas con discapacidad.
Para cumplir con estos nuevos mandatos, se requirió modificar el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, e incorporar medidas que ampliarán los derechos y reforzarán el apoyo a la participación comunitaria de las personas con discapacidad. Asimismo, se consideraron las disposiciones de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, que promovía la autonomía personal y la atención a las personas en situación de dependencia.
La Estrategia Europea de Cuidados y el enfoque español hacia un nuevo modelo comunitario
En septiembre de 2022, la Comisión Europea presentó la Estrategia Europea de Cuidados, cuyo objetivo es garantizar servicios asistenciales de calidad, asequibles y accesibles en toda la Unión Europea y mejorar la situación de las personas cuidadoras, tanto profesionales como informales, así como de aquellas que son receptoras de cuidados de larga duración.
Posteriormente, el 8 de diciembre de 2022, el Consejo de la Unión Europea, a petición de la Comisión, emitió una recomendación a los Estados miembros para asegurar el acceso a cuidados de larga duración de alta calidad y los instó a enviar a la Comisión Europea un conjunto de medidas adoptadas o previstas en sus respectivos países para dar respuesta.
En este sentido, el Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030 designó a la Dirección General del Imserso como coordinadora nacional para desarrollar dichas recomendaciones. El organismo elaboró un documento titulado “Implementación de la Estrategia Europea de Cuidados”, que fue trabajado de forma conjunta con la Comisión Europea y con el resto de los Estados miembros y sometido a un proceso de consultas tanto a nivel de Comunidades Autónomas como de Ministerios de política central.
«EL IMSERSO PROMUEVE UNA ESTRATEGIA DE CUIDADOS, QUE RESULTA CRUCIAL PARA EL EMPODERAMIENTO DE LAS PERSONAS MAYORES PARA TENDER HACIA UNA MAYOR INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA PERSONAL DE LAS MISMAS»
Un aspecto a destacar del documento, se propone en el punto 6.3 denominado “Una reflexión abierta sobre los cuidados”. Allí se expresa que “El propósito último de toda la acción política que se refleja en este documento es conseguir que las personas que requieren cuidados y apoyos no sólo los reciban cuando y como los necesiten y que éstos sean de calidad, sino que, además puedan seguir viviendo donde lo deseen y puedan continuar desarrollando sus proyectos de vida, tomando sus propias decisiones y manteniendo todos sus derechos y su dignidad en cualquier situación y ante cualquier necesidad de cuidados. Asimismo, se enfoca en los otros dos pilares fundamentales de esta ecuación: las personas cuidadoras informales y los y las profesionales de los cuidados. Es importante garantizar también su bienestar, con mejores condiciones de trabajo, abordando las desigualdades de género y facilitando la conciliación de la vida familiar y la vida profesional, de manera que puedan realizar las labores de cuidado en condiciones dignas y sin que se vulneren sus oportunidades y derechos”.
Cabe destacar, que el proceso de respuesta de España coincide con el rediseño de su política nacional de cuidados de larga duración, reflejado en la Estrategia para un Nuevo Modelo de Cuidados en la Comunidad. Esta medida se centra en un proceso de desinstitucionalización y fue desarrollada desde un enfoque altamente participativo. Esto ha permitido establecer importantes sinergias entre el diseño de la política nacional y el proceso internacional, marcando un avance coordinado en toda la Unión Europea para la mejora de los cuidados de larga duración.
Además, la mencionada perspectiva analítica y participativa utilizada ha permitido que el documento ofrecido al Consejo de la Unión Europea presente una aproximación ambiciosa y comprensiva que incluye un importante número de medidas para dar respuesta efectiva a todas las recomendaciones, mejorando así la calidad de los servicios de cuidados en España.
«LA PROTECCIÓN DE TODAS LAS PERSONAS CON NECESIDADES DE APOYO Y CUIDADOS SON UNA PRIORIDAD EN ESPAÑA, CON EL OBJETIVO DE ASEGURAR EN TODO MOMENTO EL PLENO Y EFECTIVO EJERCICIO DE SUS DERECHOS, SIN OLVIDAR EL BIENESTAR DE AQUELLOS QUE LES PROVEEN ESOS CUIDADOS Y APOYOS»
La Estrategia estatal, pretende transformar el sistema de apoyos y cuidados institucionalizado en un sistema en el que todas las personas, independientemente de sus necesidades de apoyo o cuidado, puedan desarrollar sus proyectos de vida elegidos, sean plenamente incluidas en la sociedad, contribuyendo a sus comunidades en igualdad de condiciones que la población general y disfrutando de sus derechos fundamentales.
Se trata de un cambio de modelo complejo, entendido como proceso de transformación cultural que debe alcanzar y extenderse a cambios en la normativa, en el papel de las personas en la planificación de los servicios y prestaciones, en la configuración y diseño de las estructuras, en las relaciones de cuidado y apoyo entre las personas, en las percepciones sociales sobre los cuidados, entre otras muchas cuestiones que se desarrollan en los ejes de esta Estrategia.
Particularmente, este cambio pasa por superar una arraigada cultura asistencialista y transitar hacia modelos de cuidados y apoyos centrados en el respeto y en la garantía de los derechos y dignidad de las personas. Este nuevo modelo de cuidados en la comunidad implica la combinación inseparable de dos enfoques: El enfoque centrado en las personas “…donde los cuidados y apoyos se centren en la voluntad y preferencias de las personas” y el enfoque comunitario “… donde las personas puedan elegir dónde, cómo y con quién vivir, en igualdad de condiciones con las demás personas, sin verse obligadas a vivir con arreglo a un sistema de vida específico”.
De esta manera, la Estrategia también pretende favorecer una planificación de servicios y modelos de apoyo personalizados, adaptándose a las necesidades y preferencias individuales en distintas etapas de la vida. Esto implica transformar infraestructuras, promover un cambio cultural en el enfoque de los cuidados y desarrollar servicios en un contexto comunitario accesible. Además, busca mejorar las condiciones de vida de las personas cuidadoras, proporcionando el apoyo necesario a profesionales en domicilios, comunidades e instituciones. Se facilita así la transición hacia intervenciones comunitarias centradas en la autonomía y autodeterminación de las personas, apoyando a las familias, especialmente a las mujeres cuidadoras y familias de acogida, para que el cuidado no se convierta en un obstáculo para sus propios proyectos de vida.
La protección para los cuidados en España
En España los cuidados de larga duración son un derecho subjetivo fundamentado en los principios de universalidad, equidad y accesibilidad, en virtud de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, la cual desarrolla un modelo de atención integral a la ciudadanía para la promoción de la autonomía y atención a las personas en situación de dependencia, desde un enfoque social y comunitario.
Esta ley es un hito en el desarrollo del estado de bienestar en España y un avance en la protección social de las personas en situación de dependencia, garantizando el acceso en igualdad de condiciones a todas las personas que necesiten cuidados de larga duración a un conjunto de prestaciones públicas integrales e integradas en la red del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), con la colaboración y participación de todas las Administraciones Públicas.
La calidad del SAAD en todo el territorio de la Nación se garantiza a través de unos criterios comunes establecidos por el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del SAAD (en adelante, Consejo Territorial), creado al amparo de esa misma ley, y que reúne al Gobierno Central y las comunidades autónomas. Entre los acuerdos de este Consejo Territorial se encuentran: el marco de cooperación interadministrativa, la intensidad de los servicios, las condiciones y prestaciones económicas, los criterios de copago por parte de los beneficiarios, el baremo para el reconocimiento de la dependencia o los criterios comunes de acreditación y calidad de los centros y servicios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD).
Cabe destacar que, en el marco de la coordinación interadministrativa del SAAD, entre los órganos consultivos del Sistema, se encuentra el Consejo Estatal de las Personas Mayores, cuya función, entre otras, es fomentar el desarrollo del asociacionismo y la participación de las personas mayores en la sociedad y establecer sistemas de cooperación entre los poderes públicos y las organizaciones sociales.
Prestaciones y servicios del SAAD
Las prestaciones del SAAD, tal y como se recoge en la Ley 39/2006 (o LAPAD), tienen un carácter mixto, ofertando tanto servicios como prestaciones económicas, que están destinados, por una parte, a la promoción de la autonomía personal y, por otra, a atender las necesidades de las personas con dificultades para la realización de las actividades básicas de la vida diaria.
El fin último de estas prestaciones y servicios es la consecución de una mejor calidad de vida y autonomía personal, en un marco de efectiva igualdad de oportunidades, de acuerdo con los objetivos de generar una vida autónoma en su medio habitual, todo el tiempo que desee y sea posible, y proporcionar un trato digno en todos los ámbitos de su vida personal, familiar y social, facilitando su incorporación activa en la vida de la comunidad.
Los servicios incluidos en el catálogo del SAAD son:
- Los servicios de prevención de las situaciones de dependencia y los de promoción de la autonomía personal.
- Servicio de Teleasistencia (TA).
- Servicio de Ayuda a domicilio (SAD):
- Atención de las necesidades del hogar.
- Cuidados personales.
- Servicio de Centro de Día y de Noche:
- Centro de Día para mayores.
- Centro de Día para menores de 65 años.
- Centro de Día de atención especializada.
- Centro de Noche.
- Servicio de Atención Residencial:
- Residencia de personas mayores en situación de dependencia.
- Centro de atención a personas en situación de dependencia, en razón de los distintos tipos de discapacidad.
Los servicios del Catálogo tienen carácter prioritario y se prestan a través de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales por las respectivas comunidades autónomas mediante centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados.
En los casos en que no es posible la atención mediante alguno de estos servicios, se puede solicitar alguna de las prestaciones económicas recogidas en la ley:
- Prestación económica vinculada al servicio (PEVS): esta prestación, de carácter personal y vinculada a la adquisición de un servicio, se reconoce cuando no sea posible el acceso a un servicio público o concertado de atención y cuidado, en función del grado de dependencia y de la capacidad económica del beneficiario.
- Prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales (PECEF): se puede acceder a esta prestación cuando el beneficiario esté siendo atendido por su entorno familiar y bajo determinadas condiciones establecidas por el Consejo Territorial.
- Prestación económica de asistencia personal (PEAP): cuyo objetivo es contribuir a la contratación de una asistencia personal, durante un número de horas, que facilite a la persona beneficiaria el acceso a la educación y al trabajo, así como a una vida más autónoma en el ejercicio de las actividades básicas de la vida diaria.
A finales del año 2023, el SAAD proporcionaba servicios y prestaciones económicas a un total de 1.387.863 personas. Dentro de los servicios prestados, los más frecuentes son la teleasistencia, que atiende a 427.677 personas, y el servicio de ayuda a domicilio, del que disfrutan 343.152 personas. Dentro de las prestaciones económicas, la mayoritariamente entregada es la vinculada a cuidados en el entorno familiar, recibiendo la prestación 558.234 personas al cierre del año 2023.
Tras la solicitud de reconocimiento de dependencia, se procede a realizar una valoración de la situación y necesidades de la persona y se le asigna un determinado grado de dependencia en función de la intensidad de apoyos que requiere para la realización de las actividades básicas de la vida diaria. En este sentido, la Ley 39/2006 establece los siguientes grados:
- Grado I. Dependencia moderada: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria, al menos una vez al día o tiene necesidades de apoyo intermitente o limitado para su autonomía personal.
- Grado II. Dependencia severa: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria dos o tres veces al día, pero no quiere el apoyo permanente de un cuidador o tiene necesidades de apoyo extenso para su autonomía personal.
- Grado III. Gran dependencia: cuando la persona necesita ayuda para realizar varias actividades básicas de la vida diaria varias veces al día y, por su pérdida total de autonomía física, mental, intelectual o sensorial, necesita el apoyo indispensable y continuo de otra persona o tiene necesidades de apoyo generalizado para su autonomía personal.
De esta manera, la prioridad en el acceso a los servicios de las personas beneficiarias está determinada por el grado de dependencia asignado y, a igual grado, por la capacidad económica de la persona solicitante. En caso de que, por falta de capacidad o implantación de la red de servicios, las personas en situación de dependencia no puedan acceder a los mismos por aplicación del régimen de prioridad señalado, tendrán derecho a la prestación económica indicada.
En la actualidad, la Administración española está trabajando en la modificación del la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, para adecuarla a un modelo basado en la vida independiente, la plena inclusión y la participación en la comunidad de las personas en situación de dependencia que respete su voluntad, deseos y preferencias y les permita, contando, en su caso, con los apoyos necesarios, tomar sus propias decisiones.
En relación con la modificación del LAPAD se impone la necesidad de transitar hacia un modelo basado en la vida independiente, la plena inclusión y la participación en la comunidad de las personas en situación de dependencia que respete su voluntad, deseos y preferencias y les permita, contando, en su caso, con los apoyos necesarios, tomar sus propias decisiones.
Para ello, se establecen entre otros objetivos los siguientes:
- Personalizar los cuidados y apoyos.
- Recibir cuidados y apoyos suficientes en intensidad y de calidad.
- Elegir su lugar de residencia y dónde y con quien vivir.
- Decidir libremente entre las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
- Participar en el diseño, planificación y seguimientos de los apoyos y cuidados que se reciban con un enfoque centrado en la persona.
Entre otras medidas para alcanzar dichos objetivos, se establecen:
- Adecuar los principios y los derechos y obligaciones de las personas en
situación de dependencia a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. - Se pretende que las prestaciones del SAAD sean de base comunitaria y acordes a las circunstancias, preferencias y voluntad de cada persona en situación de dependencia que participará en el diseño, planificación y seguimiento de sus apoyos y cuidados con un enfoque centrado en las personas.
- En relación con la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores/as no profesionales se amplía el concepto de persona cuidadora al entorno familiar o relacional y se incorporan sus derechos.
- Reconocer el servicio de teleasistencia como derecho subjetivo y la asistencia personal como un servicio del catálogo de la dependencia, de forma que su previsión pueda realizarse a través de una prestación económica, o a través de servicios públicos directos o privados concertados debidamente acreditados.
- Reconceptualizar las definiciones de la asistencia personal, del servicio
de teleasistencia, del servicio de ayuda a domicilio y del servicio de atención residencial, delimitando las diferentes prestaciones de dependencia y que éstas sean acordes a la voluntad, deseos y preferencias de cada persona. También se incorpora la definición del servicio de promoción. - Incluir en el Catálogo de servicios el servicio de cuidados y apoyos en viviendas y el servicio de provisión de productos de apoyo para la autonomía personal.
Nota publicada en el Boletín 32 «Promoción de la autonomía personal y la atención a las situaciones de dependencia en las personas mayores» del PICSPAM.