El Ministerio de Derechos Humanos y Ciudadanía (MDHC) de Brasil, a través de la Secretaría Nacional de los Derechos de las Personas Mayores (SNDPI), presenta un análisis actualizado sobre el proceso de envejecimiento en el país y las respuestas que brindan las políticas públicas frente a la creciente demanda de cuidados de larga duración. La nota recorre los principales marcos normativos nacionales e internacionales, incluida la recientemente sancionada Política Nacional de Cuidados, y pone en valor una serie de experiencias innovadoras desarrolladas en distintos territorios que promueven el derecho a envejecer con dignidad, autonomía y apoyo comunitario.
Para esta edición número 33 del Boletín del PICSPAM, el Ministerio de Derechos Humanos y Ciudadanía (MDHC) de Brasil, por medio de la Secretaría Nacional de los Derechos de las Personas Mayores (SNDPI), elaboró un informe exhaustivo y específico para compartir en esta nota sobre las acciones programáticas que impulsa la Secretaría, así como las normativas nacionales, regionales e internacionales que conforman el andamiaje histórico, político y profesional que sostienen e impulsan las concepciones, fundamentos, prácticas y transformaciones vinculadas a los cuidados de larga duración destinados a las personas mayores en el país.
La lectura de este eje temático comienza con el análisis del actual proceso de envejecimiento en Brasil. Este se caracteriza por una transición demográfica acelerada, marcada por el aumento significativo de la longevidad y la reducción acentuada de las tasas de fecundidad. En este sentido, el informe aportado por la SNDPI señala que el envejecimiento poblacional brasileño se manifiesta de forma compleja, multifacética y desigual, lo que ha exigido la implementación inmediata de políticas y servicios públicos proporcionales a dicha aceleración.
Una de las principales demandas de este fenómeno, según el artículo «Envejecimiento, vejeces e interseccionalidades», citado en el informe, recae sobre el campo de los cuidados de larga duración para personas mayores, especialmente aquellas en situación de dependencia, atravesadas por vulnerabilidades derivadas de históricas desigualdades étnico-raciales, de género, de sexualidad, discapacidad y clase.
En esta edición, el documento producido por la Secretaría Nacional presenta un panorama sobre los cuidados de larga duración dirigidos a personas mayores, con especial énfasis en las directrices de la Política Nacional de Cuidados y en experiencias innovadoras que han promovido la longevidad de grupos poblacionales diversos, atravesados por múltiples formas de discriminación que precarizan y comprometen el proceso de envejecimiento en Brasil.
De acuerdo con los datos del Censo Demográfico 2022 del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), presentados en el informe, el país cuenta con aproximadamente 32,1 millones de personas mayores de 60 años, lo que representa el 15,8 % de la población (IBGE, 2023). En comparación, en 2010 este grupo representaba el 10,8 %, lo que evidencia un proceso de envejecimiento acelerado.
En este contexto, la Encuesta Nacional de Salud (PNS) de 2019 reveló que el 28,1 % de las personas mayores presentaban algún grado de dificultad para realizar actividades básicas de la vida diaria, como alimentarse, bañarse o desplazarse (IBGE, 2020). Por su parte, la Encuesta Nacional de Hogares Continua (PNAD Continua, por sus siglas en portugués), publicada en 2019, indicó que cerca del 25 % de los hogares brasileños contaban con al menos una persona de 60 años o más como residente al momento del estudio (IBGE, 2019). Estos datos evidencian la necesidad de políticas públicas orientadas al cuidado domiciliario, comunitario e institucional.
Desafíos del cuidado de larga duración: legislación, servicios, regulación y compromisos
La Ley Nº 15.069, que instituye formalmente la Política Nacional de Cuidados (PNC), fue sancionada el 23 de diciembre de 2024. Esta ley considera las especificidades comunes de las personas mayores en materia de cuidados, y propone la creación de un Sistema Nacional de Cuidados que articule a las entidades
LA POLÍTICA NACIONAL DE CUIDADOS CONSIDERA LAS ESPECIFICIDADES COMUNES DE LAS PERSONAS MAYORES EN LA ESFERA DEL CUIDADO, ASÍ COMO TAMBIÉN PROPONE LA CREACIÓN DE UN SISTEMA NACIONAL DE CUIDADOS QUE ARTICULE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y PROMUEVA EL CUIDADO INTEGRAL.
federativas y promueva un abordaje integral del cuidado, especialmente para grupos vulnerables como niños y niñas, personas con discapacidad y personas mayores. La PNC, por tanto, busca enfrentar las desigualdades de género, raza y clase social mediante un enfoque intersectorial (BRASIL, 2024), considerando los cambios fisiológicos y sociales propios del envejecimiento.
De acuerdo con el informe elaborado por la SNDPI, la población mayor constituye uno de los principales grupos destinatarios de la PNC, lo que requiere acciones específicas para garantizar su autonomía y bienestar, con énfasis en el cuidado domiciliario y comunitario siempre que sea posible. Para ello, la PNC prevé la articulación intersectorial entre los servicios de salud, asistencia social, vivienda y educación, valorando prácticas territoriales y comunitarias que favorezcan la permanencia de las personas mayores en sus entornos con dignidad y seguridad.
Sin embargo, la protección de la dignidad y los derechos de las personas mayores ya había sido reconocida por marcos normativos brasileños anteriores a la PNC. La Constitución Federal de 1988, por ejemplo, establece como deber de la familia, la sociedad y el Estado asegurar a las personas mayores el derecho a la vida, la salud, la alimentación, la educación, la cultura, el deporte y el ocio. Por su parte, la Política Nacional del Adulto Mayor (1994) instituyó directrices para la promoción de la autonomía y la integración social, y fue complementada por una de las leyes más emblemáticas del país: el Estatuto de la Persona Mayor, sancionado el 1º de Octubre de 2003, donde se reafirman los derechos fundamentales y se prevé la creación de servicios específicos para este grupo poblacional.
El Estatuto garantiza el acceso de las personas mayores (de 60 años o más) a derechos esenciales como la salud, la educación, el transporte, la cultura y el empleo. También promueve la igualdad de oportunidades y penaliza prácticas de violencia, discriminación y negligencia, representando un avance significativo en la lucha contra el edadismo en Brasil.
Desafíos del cuidado de larga duración:
legislación, servicios, regulación y compromisos En el plano internacional, Brasil es signatario de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, adoptada en 2015 por la Organización de Estados Americanos (OEA). Este tratado reconoce el envejecimiento como parte natural del curso de vida y establece obligaciones para los Estados en relación con la garantía de la dignidad y los derechos de las personas mayores, incluido el acceso a cuidados de larga duración.
Brasil firmó dicha Convención, reforzando su compromiso con la implementación de políticas públicas que protejan a las personas mayores frente a la violencia y la discriminación. Este instrumento vinculante fortaleció el marco jurídico nacional, impulsando políticas específicas en áreas como salud, seguridad social y accesibilidad a servicios esenciales, y reafirmó el derecho de las personas mayores a vivir en entornos libres de violencia y discriminación. No obstante, hasta la fecha, el Estado brasileño no ha ratificado este tratado, lo que impediría su reconocimiento como legislación supralegal.
Según lo informado por la Secretaría, la principal razón de esta falta de ratificación radica en la oposición del sector conservador del Parlamento brasileño, integrado por frentes de extrema derecha y partidos políticos basados en el conservadurismo, que se oponen especialmente a la ampliación de los derechos protegidos en el Artículo 5º de la Convención, en particular para personas mayores de géneros y sexualidades disidentes.
Otro marco legal relevante destacado por la SNDPI en el eje temático de esta edición es la Política Nacional de Salud de la Persona Mayor (PNSPI), de 2006, implementada a través del Sistema Único de Salud (SUS). Esta política busca garantizar un enfoque integral de las necesidades de salud de la población mayor e impulsa iniciativas en atención primaria, prevención de enfermedades crónicas y promoción del envejecimiento activo y saludable, reflejando un compromiso multisectorial ante los desafíos del envejecimiento acelerado.
El documento también resalta la publicación de la Ley Orgánica de Asistencia Social (LOAS) en 1993, que garantiza desde entonces el Beneficio de Prestación Continuada, equivalente a un salario mínimo mensual, para personas mayores de 65 años y personas con discapacidad en situación de vulnerabilidad económica y familiar. Además, la Política de Asistencia Social en Brasil contempla una serie de servicios y beneficios destinados a personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica, por medio del Sistema Único de Asistencia Social (SUAS), incluyendo los servicios de acogida y residencia clasificados en la Tipificación Nacional de Servicios Socioasistenciales del Consejo Nacional de Asistencia Social (CNAS).
Entre los servicios de acogida y residencia dirigidos a personas mayores sin redes de apoyo familiar o comunitario, las Residencias de Larga Estadía (ILPI, por sus siglas en portugués) han recibido un reconocimiento significativo por parte de la sociedad. Según datos del Censo SUAS 2023, existen aproximadamente 2.000 residencias públicas o pertenecientes al SUAS registradas en Brasil (sin considerar las privadas), que atienden a cerca de 70.000 personas mayores en situación de vulnerabilidad. Aun así, la mayoría de estos dispositivos presentan limitaciones en cuanto a financiamiento y formación profesional, lo que refuerza la necesidad de fortalecer las políticas públicas de apoyo al sector e implementar otras modalidades de atención, acogida y residencia para personas mayores.
Una de las normativas destacadas es la Resolución de la Dirección Colegiada (RDC) Nº 502 de 2021, de la Agencia Nacional de Vigilancia Sanitaria (ANVISA), que establece los estándares mínimos para el funcionamiento de las ILPI. Esta norma surge de la necesidad de actualizar y sustituir la antigua Resolución Nº 283/2005, incorporando avances en el campo de la salud, del cuidado y del envejecimiento, además de alinear la legislación nacional con las directrices de la Política Nacional de Salud de la Persona Mayor y otros marcos legales vinculados a la garantía de derechos.
La nueva resolución tiene como objetivo garantizar la seguridad sanitaria, el bienestar, la calidad de vida y la dignidad de las personas mayores residentes en ILPI, mediante la definición de requisitos estructurales, organizativos y de funcionamiento aplicables a instituciones públicas, privadas o filantrópicas.
El instrumento organiza sus disposiciones en torno a diferentes ejes normativos: a) infraestructura física y arquitectónica; b) organización de los servicios; c) gestión del personal técnico; d) seguridad y vigilancia sanitaria; e) derechos de las personas mayores; y f) monitoreo y evaluación de los servicios ofrecidos. La RDC vigente también refuerza la necesidad de articulación intersectorial en el cuidado, integrando salud, asistencia social y otras políticas públicas.
A pesar de los avances respecto de su antecesora, la SNDPI identifica una serie de desafíos en su implementación que han motivado debates para su revisión, entre ellos:
- Carencia de detalle técnico: actores de la sociedad civil, gestores y profesionales de salud consideran que la Resolución aún no contempla la complejidad del cuidado de larga duración, especialmente en lo referido a la diversidad de perfiles funcionales y clínicos de las personas mayores residentes en ILPI.
- Dificultades de implementación en contextos regionales diversos: la aplicación uniforme de los requisitos ignora desigualdades regionales y limitaciones estructurales de instituciones en áreas más vulnerables.
- Necesidad de mayor articulación con el SUS y el SUAS: la Resolución trata a las ILPI como un servicio de finalidad sanitaria, pero no se articula suficientemente con las redes de protección social.
- Falta de mecanismos específicos de financiamiento y regulación: la ausencia de definiciones claras sobre cómo deben financiarse o fiscalizarse los servicios conforme a la RDC vigente dificulta su implementación plena.
- Impactos de la pandemia de COVID-19: la pandemia evidenció fragilidades estructurales y de bioseguridad en las ILPI, lo que resalta la necesidad de revisar constantemente las normas de prevención y respuesta ante emergencias sanitarias.
Ante estas necesidades, desde 2023 ANVISA ha promovido consultas públicas y espacios de escucha con gestores, consejos de derechos y organizaciones de la sociedad civil (OSC), con el objetivo de revisar la resolución vigente con énfasis en: a) la adaptación a las diversidades regionales e institucionales; b) la inclusión de parámetros de calidad del cuidado centrado en la persona; c) el refuerzo de la autonomía de las personas mayores; d) la creación de indicadores de monitoreo y evaluación de la calidad de los servicios; y e) la integración normativa con las directrices de la Política Nacional de Cuidados y con las normativas de los Ministerios de Salud, de Desarrollo Social y de Derechos Humanos.
En este sentido, si bien la SNDPI reconoce que la RDC 2021 constituye un avance en la regulación del cuidado prestado por las ILPI, resulta necesaria su revisión a la luz de las transformaciones demográficas, sociales y sanitarias recientes, que permitan ampliar la efectividad, la equidad y la articulación intersectorial del cuidado. La construcción de una nueva normativa más flexible, humanizada y adaptada a las realidades locales es fundamental para garantizar el derecho de las personas mayores a un envejecimiento digno, autónomo, activo, plural, seguro y participativo.
LA CONSTRUCCIÓN DE UNA NUEVA NORMATIVA MÁS FLEXIBLE, HUMANIZADA Y ADAPTADA A LAS REALIDADES LOCALES ES FUNDAMENTAL PARA GARANTIZAR EL DERECHO DE LAS PERSONAS MAYORES A UN ENVEJECIMIENTO DIGNO, AUTÓNOMO, ACTIVO, PLURAL, SEGURO Y PARTICIPATIVO.
Experiencias comunitarias y territoriales que promueven el derecho a envejecer
Como complemento a las ILPI, tradicionalmente destinadas a personas mayores dependientes
y con redes de apoyo sociofamiliar limitadas, se presentan modelos residenciales como las viviendas tuteladas o con apoyo (denominadas “Casas Hogar”) y las viviendas colectivas (conocidas en Brasil como “Repúblicas”), dirigidas a personas con mayor autonomía y convivencia comunitaria. Las primeras consisten en pequeñas unidades residenciales con cuidadores que acompañan a grupos reducidos de personas mayores en ambientes familiares y afectivos. Las segundas son viviendas colectivas destinadas a personas mayores autónomas, donde se promueve la convivencia horizontal y solidaria.
Según informó la SNDPI, se están implementando experiencias positivas que constituyen alternativas a la institucionalización en distintas regiones de Brasil. Por ejemplo, en Belo Horizonte, capital del estado de Minas Gerais (MG), el Programa “Mayor Cuidado” (PMC) tiene como objetivo fortalecer y ampliar las acciones de promoción del envejecimiento activo y los cuidados dirigidos a la población mayor, mediante la atención domiciliaria de personas mayores semidependientes y dependientes que se encuentran en situación de vulnerabilidad y riesgo social, residentes en las áreas de cobertura de los Centros de Referencia de Asistencia Social (CRAS). El PMC está presente en 26 de los 34 CRAS existentes en la capital de MG y mantiene la misma cantidad de personas cuidadoras desde su creación. El Programa brinda apoyo integral a las familias, con el objetivo de fortalecer su función protectora, garantizando el acceso a derechos y la prevención de situaciones que puedan agravar la vulnerabilidad y debilitar o romper los vínculos familiares y sociales.
En la ciudad de Itumbiara, en el interior del estado de Goiás (GO), el Residencial “Vila Vida” brinda acogida a personas mayores en situación de vulnerabilidad social, bajo el modelo de Casa Hogar, ofreciendo una vivienda digna y asistencia integral a sus residentes, con énfasis en la inclusión social y el cuidado humanizado. Está compuesto por 30 casas, donde actualmente viven 31 personas mayores con autonomía para las actividades de la vida diaria. Estas son asistidas por un equipo multidisciplinario conformado por profesionales en trabajo social, psicología, fonoaudiología, pedagogía y enfermería, lo que garantiza apoyo en salud, bienestar y convivencia comunitaria.
Asimismo, la SNDPI ha llevado adelante diversas acciones para promover el derecho a envejecer y el envejecimiento activo y saludable, a través de la participación social y comunitaria, así como del combate a la discriminación y la violencia hacia las personas mayores. Un ejemplo de ello es el Seminario “El mañana es hoy. El futuro es ahora”, organizado en el marco del Día Internacional y Nacional de las Personas Mayores de 2024, que contó con una amplia participación y diversidad de ponentes, abordando temáticas vinculadas al cuidado y los modelos de vivienda para personas mayores.
En este contexto, el Programa “Envejecer en los Territorios” es considerado por la Secretaría como otra iniciativa innovadora. Su objetivo es promover el derecho a envejecer para todas las personas y garantizar los derechos humanos de las personas mayores en Brasil, mediante la formación de agentes de derechos humanos y la creación o el fortalecimiento de arreglos institucionales que permitan la efectividad de las políticas destinadas a este colectivo en los territorios y demás espacios donde viven y se referencian.
Por su parte, el Proyecto “Vida Digna en Casa”, también desarrollado por la SNDPI/MDHC, tiene como objetivo promover la ciudadanía y los derechos humanos de las personas mayores postradas en cuidado domiciliario, así como de las personas cuidadoras, en especial el derecho a la salud, al cuidado integral y a la asistencia social. Esta iniciativa busca reducir los procesos de institucionalización y garantizar la dignidad humana tanto de las personas mayores como de quienes las cuidan.
En 2024, primer año de ejecución de esta línea programática, se implementaron proyectos piloto en diez municipios seleccionados a partir de indicadores construidos en base a distintos índices de envejecimiento poblacional y desigualdad social. También se capacitó a profesionales de los Sistemas Únicos de Salud y de Asistencia Social (SUS y SUAS) en torno a la vulneración de derechos humanos de las personas mayores en estos territorios, destinándose para ello recursos provenientes de una enmienda parlamentaria por un monto de R$ 500.000 (quinientos mil reales). Asimismo, se capacitará a 200 profesionales del SUS y del SUAS que se desempeñan en ciudades del interior del estado de Rio Grande do Norte (RN), en un ciclo formativo que se desarrollará entre julio y noviembre de 2025.
En suma, la Secretaría Nacional concluye que el cuidado de larga duración dirigido a las personas mayores brasileñas representa un campo estratégico y desafiante de las políticas públicas, especialmente ante el acelerado proceso de envejecimiento poblacional. Asegura, además, que la construcción de una red nacional de cuidados integrada, territorializada y centrada en la dignidad de las personas mayores requiere inversiones continuas, articulación interfederativa y participación social activa. En este sentido, los modelos alternativos de vivienda, la efectividad de la Política Nacional de Cuidados y la valorización de las experiencias locales se presentan como caminos prometedores para garantizar una vejez protegida, autónoma y plena de derechos en Brasil.
Nota publicada en el Boletín 33 «La Boletín N°33 «Cuidados de larga duración: Oportunos, asequibles, accesibles y de calidad. Derecho subjetivo a los cuidados y su transposición a las normativas y ecosistemas comunitarios para los cuidados» del PICSPAM.