El Estado uruguayo se enfrenta al desafío de asegurar la viabilidad financiera, social y política de su sistema de protección social basado en el enfoque de derechos humanos y con orientación universalista. La articulación entre todos los sectores resulta indispensable para garantizar la dignidad en las vejeces y durante todo el curso de vida.
En un contexto global marcado por la transición demográfica, las transformaciones del trabajo y las desigualdades persistentes, la sostenibilidad de los sistemas de protección social se ha convertido en una cuestión estratégica para los Estados. En este sentido, es imperativo que se encuentren e implementen mecanismos más robustos y efectivos, con un enfoque que priorice la dignidad humana y garantice la protección social para todas las personas a lo largo de la vida.
Históricamente, Uruguay ha apostado a un modelo de protección social con cobertura amplia y fuerte presencia estatal, basado en los principios de universalidad, solidaridad y equidad. Entre las principales fortalezas del modelo uruguayo se destacan: primero, una amplia cobertura en seguridad social contributiva y no contributiva; en segunda instancia, una red de políticas públicas con perspectiva de derechos humanos vinculadas a la salud, la educación, los cuidados, las transferencias monetarias, entre otras-; y en tercer lugar, una institucionalidad consolidada y representada por el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), el Banco de Previsión Social (BPS), el Ministerio de Salud Pública (MSP), el Instituto Nacional de las Personas Mayores (Inmayores), en articulación con otros organismos.
El país enfrenta desafíos estructurales relacionados a su envejecimiento demográfico acelerado, -se prevé que para 2050 más del 25% de la población sea mayor de 65 años-, y a la informalidad laboral persistente, sobre todo en mujeres, personas jóvenes y sectores rurales. En este marco, se identifica un riesgo en la sostenibilidad financiera del régimen previsional y se estima que, de mantenerse las condiciones actuales, el déficit del sistema de jubilaciones y pensiones crecerá en las próximas décadas. Asimismo, se observa una debilidad en las políticas de corresponsabilidad en los cuidados, dado que estas tareas recaen mayoritariamente en mujeres y afectan en su posible inserción laboral en otros ámbitos formales y, por ende, en su jubilación.
Entre sus principales acciones para revertir este escenario, Uruguay convoca a un Diálogo Social, una iniciativa impulsada por el gobierno que busca alcanzar consensos amplios y duraderos sobre el futuro de la protección y la previsión social y los cuidados en el país, en tanto ejes centrales en el debate sobre el bienestar. Se trata de un espacio de encuentro y discusión que convoca a una diversidad de actores clave, como partidos políticos, sindicatos, empresas, la academia y la ciudadanía, con el fin de generar acuerdos que orienten reformas que gocen de un amplio respaldo social y sean sostenibles en el tiempo.
Tras lograr un debate integral y representativo, el proceso de Diálogo Social culminará en abril de 2026 con un documento final que servirá como insumo para proyectos futuros de ley y que el Parlamento podrá transformar en políticas concretas. La propuesta de carácter democrática y participativa ha recibido respaldo de organizaciones internacionales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), que destacan a Uruguay como un referente en la región por su cultura de diálogo y su sólida matriz de protección social.
Uruguay convoca a un Diálogo Social, una iniciativa impulsada por el gobierno que busca alcanzar consensos amplios y duraderos sobre el futuro de la protección y la previsión social y los cuidados en el país, en tanto ejes centrales en el debate sobre el bienestar. Se trata de un espacio de encuentro y discusión que convoca a una diversidad de actores clave, como partidos políticos, sindicatos, empresas, la academia y la ciudadanía…”
Organismos y políticas clave
El BPS, pilar de la seguridad social en Uruguay, gestiona una amplia gama de prestaciones que incluyen jubilaciones, pensiones, subsidios, asignaciones familiares y servicios sociales. Su alcance es notable, con una cobertura previsional superior al 90% para personas mayores de 65 años, lo que identifica al país como uno de los que brindan mayor cobertura en América Latina. A modo de ejemplo, y de acuerdo a los datos del Centro de Investigaciones Económicas, las cifras de 2025 revelan que el BPS otorgó 824.941 prestaciones, de las cuales el 60,8% corresponden a jubilaciones y el 27,0% a pensiones contributivas. Asimismo, las pensiones no contributivas sumaron 94.427, de las cuales el 28,2% fueron por vejez y el 71,8% por invalidez.
En 2023 fue aprobada una Reforma Previsional (Ley 20.130) que introdujo cambios paramétricos como el aumento progresivo de la edad de retiro. Si bien busca asegurar la sostenibilidad financiera, no aborda de forma suficiente los problemas de equidad y cobertura diferencial. En la actualidad, en el país conviven dos modelos de seguridad social: uno, basado en el régimen jubilatorio anterior (Ley Nº 16713) y otro bajo la nueva ley.
En este marco, y a pesar de su alcance, el BPS enfrenta importantes desafíos estructurales. El envejecimiento de la población es el más significativo, ya que presiona el equilibrio entre las personas trabajadoras activas y las beneficiarias. La relación actual de 3 aportantes por cada jubilado podría disminuir a 1,7 para el año 2050, comprometiendo la viabilidad del sistema. A este factor se suma la alta informalidad laboral, particularmente, en el trabajo doméstico, los cuidados y los sectores rurales, lo que limita de forma directa la recaudación de contribuciones.
Según datos oficiales, más del 50% de las jubilaciones que paga el BPS son financiadas con rentas generales del Estado y no con aportes directos de los/as trabajadores/as. Esto evidencia que, si bien el sistema cumple una función social esencial, su creciente dependencia de los recursos fiscales plantea interrogantes sobre su autonomía y resiliencia a largo plazo. En este contexto, la sostenibilidad del BPS no puede reducirse a una simple ecuación actuarial o fiscal, sino que debe ser entendida desde una perspectiva más amplia, que integre su función redistributiva y su rol fundamental como garante de derechos.
El Mides, por su parte, gestiona el programa Asistencia a la Vejez, un componente importante de la protección social no contributiva en Uruguay, específicamente diseñado para cerrar la brecha de cobertura para un grupo demográfico en situación de vulnerabilidad. A diferencia de las pensiones de vejez regulares que se otorgan a personas de 70 años en adelante, este programa está dirigido a quienes tienen entre 65 y 69 años. Es un puente de apoyo para quienes transitaron sus procesos de envejecimiento en condiciones socioeconómicas desfavorables y no han podido cumplir los requisitos para una jubilación contributiva.
Para acceder al programa, las personas solicitantes deben cumplir con criterios de carencia de recursos. Se evalúan no solo sus ingresos, sino también los del grupo familiar que está obligado legalmente a proveer sustento, independientemente de si conviven o no. Más allá de la meta económica, la política pública busca reducir la pobreza en la población mayor sin cobertura previsional e integrar a estas personas al sistema público de seguridad social, sirviendo como un paso previo a la pensión por vejez regular una vez que cumplen 70 años. Este programa resalta el enfoque de derechos porque garantiza una red de seguridad integral y reconoce que la falta de aportes laborales a lo largo de la vida no debe ser un impedimento para acceder a una vejez digna.
Desde la perspectiva de sostenibilidad social y económica, el Sistema Nacional Integral de Cuidados (SNIC) constituye un pilar clave para afrontar el envejecimiento poblacional a través de múltiples servicios: asistentes personales, centros de día, programa de apoyo al cuidado permanente para personas mayores con dependencia leve, moderada y severa.
El SNIC se creó en 2015 a través de la Ley Nº 19.353 y está concebido desde una lógica intersectorial e interinstitucional, basada en tres ámbitos dispuestos por ley. En primer lugar, se encuentra la Junta Nacional de Cuidados, es el órgano donde se fijan los lineamientos estratégicos de la política de cuidados del país y el cumplimiento de los objetivos acordados. La integran el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Ministerio de Salud Pública (MSP), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), Banco de Previsión Social (BPS), Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), Instituto del Niño y Adolescentes del Uruguay (INAU) y Congreso de Intendentes.
En segundo lugar, está la Secretaría Nacional de Cuidados y Discapacidad, también regida por la Ley 19.353, reglamentada por el Decreto 445/016 y Art. 495, Ley 19.924, es quien se encarga de la articulación, coordinación intersectorial e interinstitucional, y la ejecución de los objetivos del SNIC, bajo los lineamientos establecidos por la Junta Nacional de Cuidados, funciona en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social.
Por último, el Comité Consultivo de Cuidados regido por el Art. 18 de la misma Ley y reglamentado por el Decreto 444/016, cuyo cometido es asesorar a la Secretaría Nacional de Cuidados, y por su intermedio a la Junta Nacional de Cuidados, en relación a las mejores prácticas conducentes al cumplimiento de los objetivos, políticas y estrategias del SNIC. Está integrado por representantes de organizaciones no gubernamentales vinculadas a los temas de cuidados, academia, trabajadores/as, entidades privadas que prestan servicios de cuidados.
Como marco regional y relevante se destaca el pronunciamiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), que el pasado 7 de agosto emitió la Opinión Consultiva OC-31/25, en la reconoció al cuidado como derecho humano y definió su alcance y su interrelación con otros derechos, en respuesta a una solicitud presentada por la República Argentina en enero de 2023: “El cuidado constituye una necesidad básica, ineludible y universal, de la cual depende tanto la existencia de la vida humana como el funcionamiento de la vida en sociedad”. Asimismo, señala que “el cuidado se configura como el conjunto de acciones necesarias para preservar el bienestar humano, incluida la asistencia a quienes se encuentren en una situación de dependencia o requieran apoyo, de manera temporal o permanente. Igualmente, sostuvo que el cuidado es necesario para asegurar condiciones de atención mínimas para una existencia digna, especialmente respecto de personas en situación de vulnerabilidad, dependencia o limitación”.
Un estudio realizado por el BID y el Mides (2024) proyectó que una ampliación estratégica del SNIC, con cobertura universal en 30 años, requeriría una inversión cercana al 2,7% del PIB, y tendría impactos positivos en empleo, equidad y sostenibilidad previsional. Se trata de una inversión social a largo plazo que busca mejorar la calidad de vida, generar empleo formal y reducir presiones sobre el sistema de salud. Asimismo, se constituye como una política estructurante con perspectiva de género cuyo fin es reconocer, redistribuir y revalorizar el trabajo de cuidado que históricamente ha sido realizado por mujeres en el ámbito doméstico y sin remuneración alguna.
Programas y servicios del SNIC
- El Programa Asistentes Personales brinda un servicio que atiende el cuidado y la asistencia personal para las actividades de la vida diaria de las personas en situación de dependencia severa entre 0 y 29 años o mayores de 80 que residan en domicilios particulares, es decir, que precisan ayuda para las necesidades básicas de la vida diaria (por ejemplo, alimentarse, higienizarse, vestirse, movilizarse, trabajo, estudio y recreación, entre otras). Este programa se desarrolla junto con BPS y Mides.
- Los Centros de Día brindan cuidados integrales a personas mayores de 65 años que se encuentran en situación de dependencia leve o moderada, es decir, que viven en sus hogares, pero presentan ciertas dificultades para la realización de las actividades de la vida, tanto por limitaciones físicas como de salud mental. En ellos, se realizan actividades culturales, recreativas y de estimulación física y cognitiva junto a un equipo de profesionales. Tienen como objetivo contribuir a la autonomía de las personas mayores y la permanencia en su entorno cotidiano. Además, brindan un apoyo a las familias cuidadoras.
- El Programa de Apoyo al Cuidado Permanente es una prestación destinada a otorgar un subsidio para cuidados de personas mayores en situación de dependencia (o independientes), alojadas en Establecimientos de larga estadía para personas mayores (Elepem) que deben ser clausurados por los organismos competentes. Este subsidio económico puede ser parcial o total, y es destinado en forma exclusiva a la contratación del servicio de cuidados en un Elepem inscripto en el Registro de Proveedores del Sistema Nacional Integral de Cuidados (SNIC). Esto promueve el acceso a cuidados de calidad de las personas que se encuentran alojadas principalmente en situación de alta vulnerabilidad.
- La Teleasistencia en casa establece que todas las personas de 70 años y más en situación de dependencia leve o moderada que residan en hogares particulares, pueden acceder a este programa. Las personas interesadas en el servicio pueden postularse vía telefónica o concurriendo a las oficinas territoriales del Mides en todo el país.
Las propuestas del SNIC apuntan a seguir promoviendo la visibilización y consolidación del derecho al cuidado.
Nota publicada en el Boletín 34 «La sostenibilidad de los sistemas de protección social – Modelos comparados» del PICSPAM.