El sistema de protección social paraguayo avanza en sintonía con el Plan Nacional de Desarrollo 2030 y la Agenda 2030 de Naciones Unidas, en un contexto marcado por el rápido envejecimiento poblacional. La Pensión Universal para Personas Mayores, las políticas de salud y justicia, y la reciente Ley N° 7322 amplían derechos, aunque persisten brechas de cobertura y equidad. Con la aprobación del Plan de Acción de la Política Nacional de Cuidados 2025-2030 y la expansión de programas como MEDICASA, el país sienta bases para consolidar un Sistema Nacional de Cuidados que combine seguridad económica, atención domiciliaria y corresponsabilidad social.
El sistema de protección social se encuentra alineado con el Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030 (PND 2030), que es de cumplimiento obligatorio para el sector público y que sirve como un marco de referencia para todas las iniciativas privadas. Su objetivo es orientar la acción de ambos sectores hacia un desarrollo sostenible e inclusivo a largo plazo desde un enfoque de derechos humanos. Su implementación se realiza a través de políticas, programas y proyectos que son monitoreados por la Secretaría Técnica de Planificación del Desarrollo Económico y Social (STP), en la órbita del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) del país.
El PND 2030 se encuentra en sintonía directa con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de Naciones Unidas y se articula en torno a tres ejes principales: la reducción de la pobreza y el desarrollo social, el crecimiento económico inclusivo y la adecuada inserción de Paraguay en el mundo. Estos pilares se complementan con cuatro líneas transversales: la igualdad de oportunidades, una gestión pública eficiente y transparente, el ordenamiento territorial y la sostenibilidad ambiental.
Pese a los avances, el país enfrenta desafíos estructurales, como la pobreza y la desigualdad, particularmente en áreas rurales y entre la población indígena, en un contexto demográfico que marca un rápido envejecimiento de su población que se manifiesta en el aumento de la proporción de personas mayores y la simultánea disminución de la población joven.
Según el Censo Nacional de Población y Viviendas 2022, el 8,6% de la población paraguaya tiene 65 años o más. Las proyecciones indican que esta cifra seguirá en aumento, con estimaciones que sitúan la proporción de personas mayores de 60 años en un 18% para el año 2050. Esto marca un cambio significativo, ya que Paraguay pasará de tener una estructura demográfica predominantemente joven a una más envejecida.
Este nuevo escenario se relaciona directamente con la desaceleración del crecimiento poblacional que, si bien continuará aumentando, se espera que disminuya de 0,71% en 2024 a 0,18% en 2050, de acuerdo a los datos brindados por el Instituto Nacional de Estadística (INE). Este fenómeno se atribuye principalmente a la reducción de la tasa global de fecundidad, que ha caído de 6,5 hijas e hijos por mujer en 1950 a 1,95 en 2024, con proyecciones de seguir bajando a 1,72 en 2050. Como resultado, la edad media pasaría de 29 años, registrada en 2024, a cerca de 39 para 2050, reflejando la acentuación del proceso de envejecimiento en la población paraguaya.
En cuanto a la composición de la población mayor de 60 años, se observa que está formada por más mujeres (52,1%) que hombres (47,9%). La mayoría de estas personas (alrededor del 62,4%) residen en zonas urbanas. A nivel socioeconómico, un 18% de las personas mayores de 60 años vive en situación de pobreza. A pesar de este desafío, una parte considerable de este grupo (el 45%) aún participa en la fuerza laboral, y el 34,2% cuenta con algún tipo de seguro médico.
En este contexto, la protección a las personas mayores es un área sensible. Uno de los hitos más recientes y significativo en este ámbito es la Pensión Universal para las Personas Adultas Mayores, una política no contributiva instrumentada por el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) del Paraguay, que garantiza un ingreso mensual a la población mayor en situación de vulnerabilidad social. Este programa ha sido objeto de varios esquemas normativos y sus modificatorios, pero fue la Ley N° 7322, promulgada por el presidente de la nación a finales de 2024, la que permitió expandir su cobertura.
LA PENSIÓN UNIVERSAL PARA LAS PERSONAS ADULTAS MAYORES SE HA CONVERTIDO EN UN HITO SIGNIFICATIVO EN LA PROTECCIÓN SOCIAL PARA LA POBLACIÓN MAYOR EN SITUACIÓN DE VULNERABILIDAD SOCIAL
Cualquier ciudadano/a paraguayo/a natural o naturalizado, mayor de 65 años, puede postularse para acceder a la pensión. En el caso de quienes están naturalizados/as, se requiere un mínimo de 5 años de residencia permanente, mientras que las personas extranjeras deben acreditar 30 años. Asimismo, se han implementado excepciones que permiten el acceso anticipado a ciertos grupos, como las personas con discapacidad severa, quienes pueden obtener el beneficio a partir de los 60 años con un certificado de la Secretaría Nacional de Discapacidad (SENADIS) y las personas integrantes de comunidades indígenas, que pueden solicitar esta pensión a partir de los 55 años.
Asimismo, Paraguay también ha establecido otros beneficios para las personas mayores, como tarifas de transporte reducidas que se implementan a través del Fondo de Pensión Universal que crea la Ley N° 7322; atención médica especializada en geriatría y acceso a la justicia; además de residencias permanentes para quienes lo requieren, entre ellas las pertenecientes al Instituto de Bienestar Social (IBS) del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPYBS) de la nación. A pesar de los logros, persisten los desafíos y es indispensable continuar fortaleciendo las políticas sociales y la coordinación interinstitucional para garantizar la sostenibilidad y la universalidad de estos programas.
Componentes del sistema de protección social paraguayo
El modelo de protección social del país es un sistema mixto que combina la seguridad social contributiva, las políticas sociales universales y los programas selectivos no contributivos.
- Seguridad social contributiva: este pilar está sustentado en el mercado de trabajo formal. El Instituto de Previsión Social (IPS) es la principal entidad que provee cobertura para riesgos como accidentes, enfermedad, maternidad, vejez y discapacidad. Sin embargo, su alcance es limitado porque una gran parte de la población paraguaya trabaja en el sector informal, lo que la deja sin protección. Existen también otras cajas previsionales para trabajadores específicos, como bancarios, municipales y empleados de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE).
- Políticas sociales universales: buscan garantizar el acceso a bienes y servicios básicos para toda la ciudadanía, independientemente de su condición laboral. Los ejemplos más claros son la salud pública y la educación, que son consideradas derechos fundamentales. Sin embargo, la efectividad de estas políticas se ve a menudo afectada por las desigualdades en el acceso y la calidad.
- Programas de protección social no contributiva: están dirigidos a los grupos más vulnerables que no tienen acceso a la seguridad social contributiva. Son financiados con impuestos y se centran en la mitigación de la pobreza y la exclusión. Como se dijo, un ejemplo de esto es la Pensión Universal para las Personas Adultas Mayores que brinda un ingreso mensual a las personas mayores en situación de pobreza, asegurando un apoyo económico vital para este grupo.
Asimismo, a esta clasificación se deben incorporar, dentro de las estrategias de intervención del sector público en el sistema de protección del país, a los programas de inserción laboral y productiva, relacionadas con la regulación laboral y las políticas de inclusión, que permiten dotar a las personas y los hogares de capacidades para obtener ingresos suficientes de manera autónoma.
El cuidado como uno de los pilares emergentes del sistema de protección social nacional
En abril de 2025, el Ministerio de la Mujer de Paraguay encabezó la aprobación del Primer Plan de Acción de la Política Nacional de Cuidados 2025-2030, en el marco de la Comisión Interinstitucional de Cuidados (CIC). Este hecho marca un hito en más de una década de construcción de la Política Nacional de Cuidados, concebida para garantizar el bienestar y la autonomía de las personas en situación de dependencia, así como de quienes brindan cuidados, con un modelo de corresponsabilidad entre familias, Estado, sector privado y comunidad.
LA POLÍTICA NACIONAL DE CUIDADOS CONCEBIDA PARA GARANTIZAR EL BIENESTAR Y LA AUTONOMÍA DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA, ASÍ COMO DE QUIENES BRINDAN CUIDADOS
La política contempla principios y enfoques transversales, define la gobernanza y un modelo de gestión, y se organiza en torno a cinco lineamientos estratégicos: la expansión de servicios de cuidado, la formación y capacitación, la creación de marcos regulatorios, la generación de información y conocimiento, y una comunicación orientada a la valoración y corresponsabilidad de las tareas de cuidado. Su elaboración contó con cooperación técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y fue validada por las instituciones de la CIC junto a aportes de sociedad civil, academia, sindicatos y organizaciones comunitarias.
El avance institucional se complementa con nueva evidencia estadística. El proyecto “El cuidado en Paraguay”, impulsado por el Ministerio de la Mujer y Economía & Estadísticas para el Desarrollo (E+E), con apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) y del Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI), implementó en 2024 la Encuesta de Demanda y Arreglos de Cuidado (EDAC-PY 2024). El estudio reveló que el 30,9% de la población de la región oriental —más de 1,8 millones de personas— vive en situación de dependencia y que el 22,2% corresponde a personas de 60 años y más.
Los resultados también muestran que el 64,3% de los hogares convive con al menos una persona dependiente y que el cuidado recae principalmente en la familia. El 78,1% del tiempo de cuidado conviviente es asumido por mujeres, mientras que la cobertura de servicios estatales, privados o comunitarios sigue siendo limitada. En este escenario, las recomendaciones apuntan a fortalecer modalidades institucionales como centros de día, ampliar el cuidado domiciliario y reconocer el aporte de familiares no convivientes y redes vecinales.
Con la aprobación del Plan de Acción 2025-2030, Paraguay da un paso clave hacia la consolidación de un futuro Sistema Nacional de Cuidados, que articule políticas públicas con base en evidencia y con un fuerte compromiso interinstitucional. En un contexto que viene demostrando una aceleración en el proceso de envejecimiento del país, esta política ubica a las personas mayores y al derecho al cuidado en el centro de la agenda pública, proyectando un modelo más equitativo y sostenible para los próximos años.
MEDICASA focaliza en el cuidado, las personas cuidadas y en quienes cuidan
Desde el Instituto de Previsión Social (IPS) el Programa MEDICASA (Atención Médica Domiciliaria Interdisciplinaria) continúa avanzando en su desarrollo para establecerse como un modelo referente de atención domiciliaria que busca ofrecer cuidados de larga duración a personas mayores en situación de dependencia. La medida extiende la protección social más allá de las transferencias monetarias y proporciona servicios de salud, apoyo psicosocial y asistencia a cuidadores/as familiares, consolidando un enfoque de cuidado integral y humano.
Como se viene evidenciando, ante el progresivo envejecimiento de la población paraguaya, el IPS ha implementado MEDICASA un dispositivo programático que se alinea con la política institucional del organismo, conocida como “Ciudadano de Oro”. Actualmente, atiende a un promedio de 1800 personas en el área metropolitana y ha iniciado experiencias exitosas en otras ciudades, como Concepción, donde atiende a 180 personas.
El enfoque de MEDICASA se centra en el cuidado domiciliario para prevenir institucionalizaciones innecesarias. Una de las características más sobresalientes es su enfoque integral, que considera no solo a la persona que recibe cuidados, sino también a su entorno y, en especial, a quienes los brindan.
EL ENFOQUE DE MEDICASA SE CENTRA EN EL CUIDADO DOMICILIARIO PARA PREVENIR INSTITUCIONALIZACIONES INNECESARIAS
Cabe destacar que el INE ha incorporado, por primera vez, un segmento específico y exclusivo dentro de las proyecciones de la población al 2050: se trata del índice de disponibilidad de atención para personas mayores de 80 años. Este indicador hace referencia a la relación entre la población de mujeres entre 50 a 64 años de edad respecto a la población total de 80 y más años de edad, ya que se considera a este grupo de mujeres como las principales encargadas de la tarea de cuidado en el ámbito familiar.
Al respecto, en la actualidad existen casi 25 mayores de 80 años por cada 100 mujeres en ese rango de edad. Sin embargo, para 2050 este número se incrementará a 45 por cada 100 (INE, 2024). Estas proyecciones exponen la necesidad de abordar este actual “grupo cuidador”, que envejecerán cuidando, pero que podría tener altas probabilidades de no contar con los cuidados para cuando lo requieran. A estas desventajas e inequidades que acarrea el rol actual que deben asumir, se le suman muchas veces postergaciones o renunciamientos a otras tareas productivas o remuneradas en el mercado laboral.
Una encuesta realizada a 235 familias de personas titulares de MEDICASA reveló que el 48% de ellas son atendidas por su pareja o cónyuge; el 29% por una hija o nieta; el 6% por un hijo o nieto; y el 8% por algún hermano, yerno u otro pariente. Este mapa de actores ha revelado también otra arista que esta línea de acción ha develado: usualmente no están capacitadas, lo que puede provocar agotamiento físico y emocional con el tiempo. Además, existe el riesgo de que quienes cuidan, especialmente cónyuges o hijas de mayor edad, terminen perjudicando su propia salud, convirtiéndose en nuevos destinatarios y destinatarias del Programa.
Para afrontar estas condiciones, MEDICASA brinda talleres de autocuidado, arteterapia y espacios de intercambio. Además, se imparten talleres de atención en el hogar sobre nutrición y fisioterapia, entre otros temas, y se utiliza el Kamishibai («teatro de papel») para robustecer la conexión emocional y combatir la soledad. Estas actividades promueven la interacción intergeneracional y el bienestar mental, reforzando los vínculos familiares y motivando a las personas cuidadoras.
En tal sentido, la expansión del Programa tuvo un nuevo capítulo el pasado 11 de agosto en el Centro Cultural “Demetrio Ortíz”, con la apertura oficial de MEDICASA en la localidad de Piribebuy, departamento de Cordillera, en el marco del primer convenio entre el IPS y el Ministerio de Salud Pública. El objetivo de este nuevo equipo interdisciplinario es el mismo: fortalecer la atención domiciliaria de personas mayores en situación de dependencia, acercando servicios de salud y acompañamiento a sus hogares.
Para el IPS, la proyección es que MEDICASA se convierta en la columna vertebral de un subsistema de cuidados de larga duración dentro de la seguridad social, incorporando de manera progresiva componentes como la expansión de la cobertura, la videconsulta, la formación de cuidadoras/es, el uso de herramientas digitales y una gobernanza participativa, apoyada en alianzas locales. De este modo, su fortalecimiento y expansión pueden resultar claves para garantizar dignidad, autonomía y apoyo oportuno a las personas mayores, en línea con experiencias exitosas de la región que articulan seguridad económica con cuidados de calidad.
Pese a los avances, uno de los principales retos de esta línea programática en lo próximo es su descentralización, de modo a ampliar el alcance a diferentes regiones del país y garantizar una atención más justa y accesible. Al mismo tiempo, resulta clave sostener procesos de capacitación permanente para sus actores para fortalecer la calidad de la atención domiciliaria. En este camino, la expansión de MEDICASA puede constituir un aporte significativo a la construcción de un sistema de cuidados más integrado y sostenible, y traccionar como una pieza clave en el marco de la Política Nacional de Cuidados y ante la consolidación de un Sistema Nacional de Cuidados en el país.
Nota publicada en el Boletín 34 «La sostenibilidad de los sistemas de protección social – Modelos comparados» del PICSPAM.