España | Reformas y derechos: la evolución del modelo de protección social

En un contexto de longevidad y nuevas realidades, el sistema de protección social español fortalece sus pilares –pensiones, medidas y servicios sociales- para garantizar una red de seguridad sólida y sostenible, que priorice la dignidad de las personas durante la vejez y a lo largo de la vida. La relevancia de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia para consolidar los derechos con una fuerte mirada en los cuidados en el entorno comunitario.

En términos generales, los sistemas de protección social son un conjunto de políticas y programas implementados por los Estados con el objetivo de garantizar el bienestar integral de sus sociedades. Los distintos tipos de acciones que se llevan a cabo buscan prevenir y mitigar las condiciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión social a los que se enfrentan algunas personas a lo largo del curso de vida. 

Si bien cada país desarrolla su propio modelo, existen enfoques comunes. El modelo de reparto, como el de España, se basa en un pacto intergeneracional donde trabajadores/as activos/as financian las pensiones de las personas jubiladas y distingue dos tipos de pensiones: contributivas y no contributivas. En contraste, otros países adoptan los modelos de capitalización sostenidos en cuentas individuales donde cada trabajador/a acumula sus propios ahorros para la jubilación. Por su parte, los modelos mixtos combinan elementos de ambos, buscando el equilibrio entre la solidaridad pública y la responsabilidad individual.

El sistema de protección social español -basado en el Estado de Bienestar y en los principios de universalidad, solidaridad, redistribución, enfoque de derechos y cuidados-, se propone evolucionar frente al desafío de garantizar la calidad y la sostenibilidad de sus prestaciones a largo plazo en base a tres pilares: pensiones, medidas y servicios sociales. 

El derecho a la pensión está ligado a haber cotizado previamente, y como el sistema busca reducir las desigualdades sociales a través de la redistribución de la riqueza, se otorgan pensiones no contributivas que garantizan un nivel mínimo de ingresos a quienes no han cotizado lo suficiente o se encuentran en situación de vulnerabilidad.

Los servicios sociales se rigen por un modelo descentralizado en el que la mayor parte de las competencias están transferidas a las Comunidades y Ciudades autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Española. Esta distribución de responsabilidades es fundamental para prevenir la exclusión social y promover leyes y reglamentos propios de las comunidades autónomas. Por su parte, la Administración General del Estado (AGE) garantiza un contenido mínimo común de derechos para toda la ciudadanía, con independencia del lugar del territorio español en el que residan.

La Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (Ley 39/2006), conocida como la Ley de Dependencia, y la normativa sobre discapacidad adquieren gran relevancia porque garantizan el acceso a servicios y apoyos como un derecho subjetivo, priorizando la autonomía y los cuidados en la comunidad por sobre la institucionalización de las personas.

En este escenario, el rol del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO) es clave en función de la gestión de programas y servicios fundamentales para el bienestar de las personas mayores en España.

El reto actual es lograr una planificación conjunta y estratégica entre la AGE y las comunidades autónomas para asegurar la sostenibilidad. Este desafío se acentúa en un contexto de cambio demográfico, marcado por el envejecimiento de la población, la baja natalidad y el aumento de la esperanza de vida, con incluso un crecimiento exponencial de las personas mayores de 100 años (envejecimiento del envejecimiento, lo que supone un mayor número de pensionistas y durante más tiempo), la fuerte despoblación en zonas rurales de la llamada “España vaciada”, así como el crecimiento de la población flotante que es aquella que utiliza un territorio, pero cuyo lugar de residencia habitual es otro.

EL RETO ACTUAL ES LOGRAR UNA PLANIFICACIÓN CONJUNTA Y ESTRATÉGICA ENTRE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS PARA ASEGURAR LA SOSTENIBILIDAD.

Para contrarrestar estos efectos, se impulsaron algunas renovaciones. Por ejemplo, en el año 2011, se realizó una gran reforma paramétrica del sistema de pensiones, consensuada con los agentes sociales, que estableció una prolongación de la edad legal de jubilación en un periodo de manera transitoria hasta el año 2027. Esta reforma se complementó seguidamente con la efectuada en 2013, tendente a proteger la sostenibilidad financiera del sistema junto con la creación de nuevos impuestos para fortalecer el fondo de reserva. 

Asimismo, tras completar los pasos pertinentes, el pasado 15 de julio de 2025, el Consejo de Ministros aprobó el proyecto para la reforma de la Ley de Dependencia y su principal apuesta, el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), mediante el cual las personas acceden a un catálogo de servicios y prestaciones pensados para mejorar su calidad de vida y fomentar su capacidad de decisión. El proyecto continúa el proceso de tramitación parlamentaria y España avanza en la consolidación de los derechos con una fuerte mirada en los cuidados en el entorno comunitario, mostrando que el sistema busca algo más que solo cubrir necesidades económicas: aspira a garantizar la dignidad de las personas en situación de dependencia en la vejez y durante todo el curso de vida.

La Ley de Promoción de la Autonomía personal y Atención a las personas en situación de Dependencia y el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD): avances, desafíos y la transición hacia un nuevo modelo de cuidados

En el marco de la protección social, la Ley ha sido un avance en España. Entre sus principales virtudes se destaca el reconocimiento de un derecho subjetivo; esto brinda seguridad jurídica y protege a las personas, entre ellas las adultas mayores, en situación de dependencia, ya que convierte la atención en un derecho exigible y la elimina del ámbito de la asistencia discrecional. 

La normativa creó el SAAD que establece la acción coordinada entre la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales, con una visión compartida de la atención a largo plazo. Se trata de un conjunto de servicios y prestaciones económicas que tiene como objetivo principal garantizar el derecho de las personas en situación de dependencia a recibir atención y apoyo para realizar las actividades básicas de la vida diaria y promover su autonomía personal.

El SAAD está integrado por servicios públicos y privados acreditados que ofrecen atención directa y están pensados también para mejorar la calidad de vida de las personas cuidadoras. Se destaca el Catálogo de Servicios y Prestaciones que ofrece un amplio abanico de alternativas, que incluyen servicios como la teleasistencia, la ayuda a domicilio, los centros de día y las residencias, así como prestaciones económicas para cubrir los gastos de cuidados en el entorno familiar o de asistencia personal. En este sentido, se focaliza en la promoción de la autonomía personal de las personas en situación de dependencia brindándoles la posibilidad de decidir sobre su propio plan de vida.

A pesar de sus logros, la implementación de la ley enfrenta importantes desafíos. La infrafinanciación es uno de los mayores problemas porque ha generado listas de espera y un «limbo de la dependencia», con miles de personas con el derecho reconocido, pero sin recibir las prestaciones. Por otra parte, la descentralización de la gestión a las comunidades autónomas ha provocado diferencias en la aplicación de la Ley, resultando en servicios y cuantías de prestaciones distintas según el lugar de residencia. 

Por lo tanto, revertir la complejidad burocrática es otro de los retos porque el proceso para solicitar el reconocimiento de la dependencia y acceder a las ayudas puede ser largo y complejo. Asimismo, el déficit de profesionales vinculados a los cuidados repercute en la oferta y la calidad de los servicios de larga duración.  

Se han producido varios hechos clave relacionados con el SAAD, centrados en la reforma de la Ley de Dependencia para mejorar su funcionamiento y financiación. El pasado 5 de julio de 2025, el Consejo de Ministros aprobó el proyecto de ley para la reforma conjunta de las leyes de dependencia y discapacidad, enviándolo al Congreso para su tramitación. El objetivo principal de esta iniciativa es dar marcha atrás a los recortes previos y fortalecer el sistema de atención, enfocándose en la calidad, la desburocratización y el aumento de derechos. 

“LA REFORMA (DE LA LEY) BUSCA AGILIZAR LOS TRÁMITES PARA RECONOCER LA SITUACIÓN DE DEPENDENCIA Y LA FIGURA DE LOS CUIDADORES/AS NO PROFESIONALES, DANDO MAYOR CAPACIDAD DE DECISIÓN A LAS PERSONAS”.

Entre los puntos destacables de la propuesta se incluyen un refuerzo financiero para que el Estado alcance el 50% de la financiación, el fin de las incompatibilidades entre prestaciones para una atención más integral, y la ampliación del catálogo de servicios con modelos centrados en el hogar. La reforma busca agilizar los trámites para reconocer la situación de dependencia y la figura de los cuidadores/as no profesionales, dando mayor capacidad de decisión a las personas. Para su aprobación total, el proyecto debe seguir su tramitación parlamentaria.

En esta línea, el SAAD también está experimentando una transición hacia un modelo de cuidados más personalizado y centrado en el hogar. Un reciente informe del Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030, a través de su Panel del SAAD, reveló que el 56% de las prestaciones se otorgan en el entorno comunitario. Esta tendencia busca garantizar la autonomía de las personas y permitirles permanecer más tiempo en sus domicilios.

El informe del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), publicado en el mes de mayo, destaca un crecimiento significativo en los últimos cinco años: el número de prestaciones totales ha aumentado un 54,5%, alcanzando 2.204.784. De manera similar, la cantidad de personas atendidas -con grado de dependencia reconocido- llegó a 1.565.838 en junio de 2025, lo que representa un aumento del 7,5% respecto al año anterior.

Las personas usuarias están optando cada vez más por combinar diferentes ayudas. En este sentido, la teleasistencia y la ayuda a domicilio han experimentado un crecimiento notable, con un 119% y 42,5% respectivamente en los últimos cinco años. Esta preferencia por el apoyo en el hogar demuestra un claro cambio en las necesidades y deseos de las personas beneficiarias. 

A pesar de estos avances, el sistema de dependencia todavía enfrenta desafíos significativos. La reducción de la lista de espera se ha ralentizado, disminuyendo solo un 2,4% en el último año. A junio de 2025, 180.794 personas se encontraban en el denominado «limbo de la dependencia», sin recibir sus prestaciones después de haber superado el plazo legal de 180 días. El tiempo medio de gestión para obtener las ayudas se sitúa en 342 días, muy por encima de lo establecido por la normativa.

La escasez de profesionales, especialmente en áreas rurales y regiones con alto costo de vida, y la necesidad de una mayor inversión continua y un marco normativo actualizado son obstáculos clave. Aunque servicios como los centros de día están ganando terreno, la atención residencial aún representa un 13% del total de las prestaciones, según señala el informe mencionado, lo que subraya que, si bien el sistema se está transformando, el cambio completo aún requiere una mayor inversión y una planificación estratégica. 

Nota publicada en el Boletín 34 «La sostenibilidad de los sistemas de protección social – Modelos comparados» del PICSPAM.