Por: Bibiana GRAEFF**
Mediante un recorrido histórico, normativo e institucional, la Secretaría Nacional para la Promoción y Defensa de los Derechos de las Personas Mayores del Brasil (SNDPI) aporta reflexiones sobre los procesos y avances en materia de ACCESO A LA JUSTICIA de las personas mayores en el país, así como algunas instancias que constituyen los actuales desafíos en esta materia y que son parte de los esquemas y estrategias locales y regionales que dicho organismo rector en políticas públicas gerontológicas prevé para seguir ampliando y consolidando el ejercicio de este derecho esencial.
A propósito de un nuevo eje temático, la Secretaría Nacional para la Promoción y Defensa de los Derechos de las Personas Mayores del Brasil (SNDPI, en sus siglas en portugués) se ha planteado una pregunta inicial para poder reflexionar y compartir prácticas y abordajes en el país en esta edición del Boletín: “¿Cómo pueden las personas mayores disfrutar plenamente del derecho a la salud, a la libre circulación y residencia y de todos los demás derechos humanos si carecen de acceso a la justicia, es decir, de los medios y garantías para conocer y reclamar sus derechos?”
Al respecto, la SNDPI propone una respuesta taxativa donde manifiesta que el acceso a la justicia y a las garantías procesales deben considerarse derechos fundamentales de todo ser humano, ya que son “esenciales para la plena defensa de los demás derechos”. Sin embargo, en su análisis hacen énfasis en las necesidades relacionadas con la población adulta mayor (aquella con 60 y más años), pues “requieren políticas públicas y normas específicas que eliminen las barreras que dificultan o comprometen su acceso a la justicia”.
Con relación a lo antes mencionado y según la Secretaría Nacional, la legislación brasileña dirigida a personas mayores promueve un tratamiento específico para el Acceso a la Justicia. Para este organismo, la base de esta protección especial se encuentra en el Artículo 230 de la Constitución Federal (CF) de 1988, que establece que es deber del Estado (juntamente con la familia y la sociedad) apoyar y defender la dignidad de las personas mayores. Así, además de todas las garantías procesales previstas de forma general en el Artículo 5° de la CF, como el proceso contradictorio y la defensa plena (inciso LV), el juicio por autoridad competente (inciso LIII) o la presunción de inocencia (inciso LVII), dicho grupo “cuenta con reglas específicas que garantizan el acceso a la justicia en la legislación especial, un microsistema normativo basado en el deber del Estado de apoyar a este segmento de la población”.
La SNDPI parte de un racconto histórico que pone de relieve lo ocurrido en 1994, cuando se encomendó expresamente a los órganos y entidades públicas del área de Justicia la tarea de promover y defender los derechos de las personas mayores y velar por la aplicación de las normas, determinando acciones para prevenir abusos y lesiones a sus derechos, acciones que se expresan en la Política Nacional para las Personas Mayores (Ley 8.842/1994, Art. 10, VI, a, b).
Posteriormente, con la sanción del Estatuto de la Persona Mayor (“Estatuto da Pessoa Idosa”, EPI en sus siglas en portugués, Ley 10.741/2003), que el próximo 1° de octubre cumplirá 20 años de vigencia, se consagraron los principios de protección integral (Artículo 2°) y prioridad absoluta de la persona mayor (Artículo 3°). Dicha garantía de prioridad incluye varias medidas, entre ellas el acceso a la justicia, en las que destaca la “atención preferente, inmediata e individualizada ante las entidades públicas y privadas prestadoras de servicios a la población” (Artículo 3°, §1°, I). De esta manera, tanto en la atención presencial como a distancia, es obligación del Poder Judicial brasileño y de las instituciones relacionadas con la Justicia garantizar la atención preferente a este grupo, con especial prioridad a las personas mayores de 80 años (Artículo 3, §2°). Del igual modo, además de estos principios que establece el Estatuto, este instrumento normativo consagra una sección expresamente dedicada al ACCESO A LA JUSTICIA (Título V), el cual prevé diversos mecanismos, algunos de los cuales se comparten a continuación:
Tratamiento prioritario
Según los análisis de la SNDPI, en base a datos ofrecidos en 2021 por el Consejo Nacional de Justicia (CNJ), considerando solamente la fase de ejecución de las sentencias, los procesos en Brasil pueden demorar –en promedio– 8 años y 7 meses en el Tribunal Federal y 6 años y 11 meses en el Tribunal Estadual. Este tiempo, que es bastante prolongado en la vida de cualquier persona, puede ser aún más doloroso para las personas mayores, ya que investigaciones de este año expresan que la esperanza de vida a partir de los 60 años de la población brasileña será de 80,86 años para las mujeres y de 73,92 años para los varones. Sin contar que, para muchas personas, parte de este período se vive con limitaciones funcionales que requieren cuidados, apoyos y recursos.
Ante esta perspectiva temporal, se estableció la “prioridad en la tramitación de procesos y procedimientos y en la ejecución de actos y diligencias judiciales en que comparezca como parte o interviniente, en cualquier instancia, una persona de 60 (sesenta) años o más” (EPI, Art. 71), dando especial prioridad a las personas mayores de 80 (EPI, Art. 71, § 5). Asimismo, esta prioridad no cesa con el fallecimiento de la persona, sino que se extiende a cónyuge o pareja mayor de 60 años (EPI, Art. 71, § 2°). También se aplica “a los procesos y procedimientos en la Administración Pública, empresas prestadoras de servicios públicos e instituciones financieras, a la atención preferente con la Defensoría Pública de la Unión (DPU), de los Estados y del Distrito Federal en relación con los Servicios de Asistencia Jurídica” (EPI, Art. 71, § 3°). En esta línea, el servicio prioritario incluye “el fácil acceso a los asientos y palcos, identificados con el destino para las personas mayores en un lugar visible y con caracteres legibles» (EPI, Art. 71, § 4°).
Otro dato importante advertido por la Secretaría Nacional en este aspecto es que, ante procedimientos judiciales, corresponde a la persona interesada solicitar la prioridad a la autoridad judicial competente (EPI, Art. 71, § 1°). Sin embargo, muchos/as profesionales aún desconocen esta norma, posiblemente en parte debido a “la baja capacitación sobre personas mayores en las carreras de Derecho del país”. Por lo tanto, teniendo en cuenta esta realidad, vale considerar que la autoridad judicial competente pueda establecer de oficio la tramitación prioritaria de los casos que involucran a personas mayores. Esto último es, según la SNDPI, objeto de un proyecto de ley que ya se encuentra en el Congreso Nacional.
Defensa judicial de los intereses supraindividuales e individuales indisponibles
En lo que respecta a los procedimientos judiciales, el acceso a la justicia de las personas mayores en Brasil está garantizado no sólo por acciones individuales, sino también por acciones colectivas para la defensa de intereses supraindividuales. Estos son los intereses de un grupo no identificable o difícilmente identificable de personas mayores (“intereses difusos”), como las acciones relativas al derecho al transporte público gratuito o los intereses de un grupo identificable de personas mayores que, por ejemplo, sufre algún tipo de perjuicio en la prestación de algún servicio (intereses colectivos y/o individuales homogéneos).
De tal forma, para interponer acciones civiles basadas en intereses supraindividuales o para la protección de derechos individuales indisponibles, es decir, aquellos a los que la persona no puede renunciar (como el derecho a la vida), se consideran concurrentes legítimos al Ministerio Público, a la Unión, a los Estados, al Distrito Federal y a los Municipios, a la Orden de los Abogados/as de Brasil (OAB) y a las asociaciones legalmente constituidas con al menos un año de antigüedad y que tengan entre sus propósitos la defensa de los intereses y derechos de dicho colectivo (EPI, Art. 81, I, II, III y IV). De la misma manera, en relación con los intereses supraindividuales de las personas mayores necesitadas, la Defensoría Pública también está legitimada para ejercer la acción civil pública (Art. 5°, II, de la Ley 7.347/85, modificada por la Ley 11.448/2007, disposición juzgada constitucional por el Supremo Tribunal Federal en la Acción Directa de Inconstitucionalidad N° 3.943 en 2015).
Sobre este punto, la SNDPI subraya que existe una responsabilidad de la sociedad y de los funcionarios/as públicos/as de investigar posibles violaciones a los intereses de las personas mayores, ya que “cualquier persona puede, y el funcionario público debe, originar la iniciativa del Ministerio Público, proporcionándole información sobre los hechos que constituyen objeto de una acción civil e indicándole los elementos de convicción” (EPI, Art. 89). Además, “los funcionarios públicos en general, los jueces y los tribunales, en el ejercicio de sus funciones, cuando tengan conocimiento de hechos que puedan constituir un delito de acción pública contra las personas mayores o dar lugar a la interposición de una acción para su defensa, deberán remitir los documentos pertinentes al Ministerio Público para que adopte las medidas oportunas” (EPI, Art. 90).
Instituciones para la defensa de los derechos y la promoción del acceso a la justicia de las personas mayores
Para la Secretaría Nacional, el país cuenta con dos instituciones que desempeñan un papel muy importante en la defensa de los derechos y la promoción del acceso a la justicia de las personas mayores: la Defensoría Pública (DP) y el Ministerio Público (MP). A las acciones derivadas de sus atribuciones y competencias legales, ambas entidades han desarrollado políticas institucionales especializadas y proyectos innovadores sobre el tema de las personas mayores, según dicho organismo.
La Constitución Federal de 1988, en su Artículo 134, dispuso que la DP debe prestar asesoramiento jurídico completo y gratuito, y promover los derechos humanos y la defensa judicial y extrajudicial de los derechos individuales y colectivos de las personas que lo requieran. Esta incumbencia, responde al deber del Estado de prestar asistencia jurídica plena y gratuita a quienes comprueben insuficiencia de recursos (CF, Art. 5°, LXXIV), que puede ser la situación de muchas personas mayores del país. Muestra de ello son algunos datos ofrecidos por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), que en 2013 estimaba que el 43,5% de dicho grupo vivía en hogares con una renta per cápita mensual igual o inferior a 1 salario mínimo.
En cuanto a las costas y gastos procesales, independientemente de que sean asistidos por la Defensoría Pública o por un abogado/a particular, cualquier persona puede solicitar al tribunal la asistencia jurídica gratuita, siempre que demuestre que carece de recursos financieros para tales gastos (Código de Proceso Civil, Arts. 98 a 102). Lo destacable aquí también es que las Defensorías Públicas de los Estados han creado órganos especializados en el tema de las personas mayores (Centros para los Derechos de las Personas Mayores y las Personas con Discapacidad), y la Defensoría Pública Federal cuenta con un Grupo de Trabajo sobre Asistencia a Personas Mayores y Personas con Discapacidad (GT-PID), que trabaja en la defensa de los intereses colectivos a nivel regional y nacional y en la formulación de tesis y proyectos innovadores.
Por su parte, desde el análisis de la SNDPI, corresponde al Ministerio Público la defensa del orden jurídico, del sistema democrático y de los intereses sociales e individuales indisponibles (CF, Art. 127). Con relación a las personas mayores, debe acompañar los procesos judiciales en determinadas materias, como las relativas a la tutela (EPI, Art. 74, II). Además, dicho organismo debe actuar en la defensa de los intereses individuales de las personas mayores en situación de riesgo (violación o amenaza de violación de derechos), incluso como sustituto procesal (Art. 74, III). El MP también debe realizar acciones preventivas, extrajudiciales, utilizando nuevos mecanismos como la mediación de conflictos, la negociación, la concertación y la articulación de redes. Ejemplos de ello son, para la Secretaría Nacional, los dos proyectos desarrollados en el Ministerio Público de Santo Amaro, en la capital paulista: uno relacionado con la mediación de conflictos que involucran a personas mayores y el otro con la articulación de servicios en las redes de atención a personas mayores en el territorio.
Al respecto, la SNDPI destaca el avance en materia de acceso a la justicia que significa la creación de fiscalías para personas mayores y de Centros de Apoyo Operativo sobre este tema por parte de los Ministerios Públicos estaduales. En el ámbito nacional, la preocupación por la actuación calificada también se manifiesta en la Comisión de Derechos Fundamentales del Consejo Nacional del Ministerio Público, que cuenta con un Grupo de Trabajo especializado en personas mayores.
En cuanto a las formas de asistencia, a partir de la pandemia por COVID-19, tanto el Ministerio Público como la Defensoría Pública implementaron nuevas modalidades a distancia que ahora se suman a la asistencia presencial. En el Distrito Federal, hace poco más de diez años se implementó una iniciativa original que, al promover la articulación entre el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Procuraduría, facilita y agiliza la canalización de situaciones de este colectivo. Se trata del Centro Judicial de Personas Mayores, que además de la asistencia jurídica (que incluye un centro de mediación de conflictos) promueve la coordinación de redes, la asistencia psicosocial, la educación en derechos para la población y la capacitación de funcionarios/as públicos/as en la temática.
Finalmente, la SNDI recuerda sobre este aspecto que es deber de todas y todos prevenir la amenaza o violación de los derechos de las personas mayores (EPI, Art. 4°, § 1), denunciar a la autoridad competente cualquier tipo de violación de los derechos consagrados en el Estatuto (EPI, Art. 6°), y que los Consejos Nacional, Municipal, Estadual y del Distrito Federal de las Personas Mayores también deben velar por la defensa de sus derechos (EPI, Art. 7°). Y ante los casos de sospecha o confirmación de violencia hacia mayores deberá ser obligatoriamente denunciado por los servicios públicos y privados a la autoridad sanitaria, a la policía, al Ministerio Público o a cualquiera de los Consejos de Mayores (EPI, Art. 19, I, II, III, IV, V). Asimismo, existen, según la Secretaría Nacional, comisarías especializadas en los delitos tipificados en el Estatuto. Sin embargo, no se conoce el grado de formación de los/as profesionales de estos cuerpos en la materia.
Educación en derechos y educación gerontológica
Respecto a este punto señalado por el organismo rector, los datos indican un aumento progresivo de las denuncias o casos relacionados con violaciones de los derechos de las personas mayores en Brasil. En su último informe anual, el Consejo Nacional de Justicia destacó que en 2021 hubo un aumento del 2,5% de situaciones sobre derechos humanos, de ese conjunto los derechos de las personas mayores ocuparon el cuarto lugar (CNJ, 2022). Los datos de “Disque 100”, un canal telefónico de denuncias anónimas implementado por el Ministerio de Derechos Humanos y Ciudadanía, indican un aumento del 57% en el número de denuncias de violencia contra mayores en los primeros 5 meses de 2023, en comparación con igual período de 2022. No obstante, sobre estas cifras, la SNDPI aún no ha podido concluir si la escalada en la violencia contra dicho colectivo ha aumentado o si la gente está más concientizada y sensibilizada sobre los derechos de las personas mayores y los canales de denuncia.
De todas maneras, para la Secretaría Nacional es claro que “una de las herramientas más importantes para el acceso a la justicia es la educación, ya sea la educación en derechos para la población en general o la formación de miembros y profesionales que trabajan en el ámbito de la justicia”. De igual modo, el organismo considera que es esencial que la población mayor conozca sus derechos y lo mismo aplica a los/as profesionales que trabajan en el ámbito de la atención a las personas mayores, incluidos/as profesionales del Derecho, que deberían adquirir estos conocimientos en instancias académicas. Es muy importante que tales profesionales incorporen, además, conocimientos generales sobre envejecimiento y vejez, para que puedan evitar mitos y estereotipos y proporcionar una buena atención, libre de edadismo. Asimismo, los planes de estudios mínimos de los distintos niveles de la educación formal del país deben incluir contenidos sobre envejecimiento (EPI, Art. 22). No obstante, esto sigue siendo un desafío vigente, ya que esta norma no se ha aplicado plenamente, según refiere la SNDPI.
Por su parte, tanto la DP como el MP han promovido la educación sobre los derechos de las personas mayores mediante actos de formación y de difusión o divulgación. Un ejemplo de ello es que ambas instituciones han firmado acuerdos con la Universidad de São Paulo para la realización de prácticas de estudiantes de la Licenciatura en Gerontología. A su vez, la Orden de los Abogados/as de Brasil (OAB), a través de sus comités sobre los derechos de las personas mayores, y otras entidades de la sociedad civil han promovido iniciativas sobre los derechos de las personas mayores.
Tribunales especializados
A pesar de que en el Estatuto de la Persona Mayor existe una disposición legal que autoriza la creación de tribunales especializados para tratar los casos relacionados con sus derechos (EPI, Art. 70), la Secretaría Nacional pone en evidencia la dificultad que en la actualidad existe al respecto, puesto que todavía hay pocas iniciativas y lo que generalmente está ocurriendo es que agregan el tema a otros grupos de población.
Algunos datos que dan cuenta de lo mencionado anteriormente, es que en juzgados comunes de primer grado existen actualmente 81 de la infancia y la juventud que tratan cuestiones de personas mayores y/o de las familias en el país (CNJ, 2022). Las ventajas de la creación de juzgados especializados son la ganancia de conocimiento técnico sobre el tema y la mejora de los flujos y del trabajo realizado (CNJ, 2020). Por lo tanto, para la SNDPI, esta debería ser una de las estrategias a desarrollar de forma más significativa en relación con el acceso a la justicia de las personas mayores en los próximos años en Brasil.
Progresos previstos
A modo de síntesis, pero también de cara hacia lo que viene, la Secretaría Nacional analiza y proyecta que Brasil cuenta con diversos dispositivos e instituciones para promover el acceso a la justicia de las personas mayores. Sin embargo, hay espacios y necesidades planteadas que aún forman parte del desafío para seguir ampliando este ejercicio en dicho colectivo. En tal sentido, la SNDPI reconoce que lo logrado fue “gracias a movimientos sociales y avances en su legislación interna, impulsados por la Constitución de 1988”, aunque valora la ratificación de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (CIPDHPM) en 2015, como parte de una consolidación de dicho proceso.
Al respecto y en el marco de este tratado regional, las principales novedades en materia de acceso a la justicia para la población mayor brasileña es el compromiso del país para desarrollar mecanismos alternativos de resolución de conflictos (como la mediación y la conciliación) y para formar a profesionales de la administración de la Justicia, de la policía y de centros penitenciarios (CIPDHPM, Art. 31, a, b). Sin embargo, el gran salto con la ratificación este instrumento sería, tras agotar los recursos internos, la posibilidad de llevar situaciones de vulneración de derechos consagrados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), para que el derecho fundamental de acceso a la justicia de las personas adultas mayores brasileñas también sea protegido por organismos internacionales.
** Doctora en Derecho, Universidad de París 1 Panthéon Sorbonne y Universidad Federal de Rio Grande do Sul. Profesora de la Licenciatura en Gerontología y del Programa de Postgrado en Gerontología de la Facultad de Letras, Ciencias y Humanidades de la Universidad de São Paulo. Profesora del Programa de Postgrado en Derecho de la Facultad de Derecho Largo São Francisco, Universidad de São Paulo.
* Nota publicada en el Boletín 30 «El Acceso a la Justicia para las personas adultas mayores» del PICSPAM.
